近一个时期以来，矿难频发，社会震惊，引起了党中央、国务院领导的高度重视。今年元旦，家宝总理亲赴曾发生特别重大矿难事故的陕西铜川陈家山煤矿看望矿工和遇难矿工家属，并深入矿井调研，同时召开地方党委、政府、煤炭企业、院校、科研单位专家参加的座谈会，共同分析研究煤矿矿难发生的深层次原因，研究煤矿安全工作。总理满怀深情，含泪感言“煤矿工人从事的工作事关国家经济建设，十分重要，非常光荣；同时又是高危行业的工作，十分艰苦和危险；他们应该得到全社会的尊重，得到全社会的爱护，要关心他们、关注他们、关爱他们，这是我们义不容辞的责任。”使我们深受教育。今年以来，国务院多次召开常务会议，研究如何加强煤矿安全生产工作。省委、省政府领导从坚持科学发展观，坚持“以人为本”，建设“开放四川、法治四川、和谐四川”的高度审视安全生产工作，立足于四川煤矿安全生产的实际，以遏制重特大事故为重点，着力于长效机制的建立，大兴调查研究之风，解决我省煤矿安全的突出问题。崇禧副书记、志文副省长亲自部署安排提出要求，组织由省安监局、省监察厅牵头，省经委、四川煤监局、省总工会、省政府督办室等部门组成的7个调研组，于2005年3月10日至3月22日分赴广安、达州、广元、乐山、雅安、攀枝花、宜宾、泸州、内江等9个市，对29个县，130余个乡镇，深入到50余个煤矿进行安全生产情况调查。通过召开不同层次的安全管理人员、业主、矿长座谈会，特别是深入井下工作面随机与现场工人谈话了解情况；分别与各市、县煤矿安全监管部门、乡镇分管领导座谈。各调研组还因时就事，不拘形式地对一部分煤矿进行了明查暗访，查阅了相关办矿资料，了解更多的情况。这次调查涉及有关人员约1000余人，召开100余次座谈会，形成了7个片区和重点调查报告8个，掌握了煤矿生产能力、产量、安全投入、安全装备、煤矿技术力量以及事故责任追究等方面大量的数据，基本保证了调查工作的广泛性和代表性。通过调研，直接听取了煤矿业主、职工、一线监管人员的建议意见，掌握和发现了一些过去工作中没有注意到的问题和一些深层次的重大问题，包括一些过去没有发现和引起重视的重大安全隐患。总的来看，这次调研是近几年来煤矿安全方面范围广泛全面、深入细致、富有成效的一次调研活动。之后，调研组又召集省经委、省监察厅、省总工会、省政府督办室等省级有关部门和煤矿安全监察办事处（站）以及调研组所有成员组织召开调研活动汇报会，交流了情况，并对调研成果中重大和突出问题如何结合在下一步全省煤矿安全整治中，如何体现在规范煤矿管理的具体政策中，以及如何进一步推动全省煤矿“体制、机制、投入”和“管理、装备、培训并重”的安全管理创新之中，进行了深入地讨论、研究，提出了一些有针对性的工作建议和措施。现将调研情况报告如下：

　　一、全省重点产煤地区煤矿安全生产基本情况

　　宜宾、泸州、广安等9个市煤矿的生产与安全在全省占据主体地位。目前，9个市共有煤矿企业1783个，占全省煤矿总数2181个的81.75%，煤矿核定生产能力6999.5万吨，2004年共产煤7076.83万吨，比2003年增加12.98%，占全省总产量8770.92万吨的80.69%，发生死亡事故386起，死亡461人，分别比2003年减少6.08%和4.75%，占全省总数的85.59%和82.03%。

　　9个重点产煤市近年来呈现煤矿数量减少，煤炭产量剧增，事故件数、死亡人数和百万吨死亡率大幅度降低的好趋势，究其原因，主要是煤矿安全生产工作产生了以下新变化：

　　（一）“国家监察，地方监管，企业负责”的监管新格局基本形成

　　国家实施煤矿安全监察制度，是煤矿安全监管体制的重大改革。四川煤矿安全监察机构成立以来，注重强化全省重点产地区的煤矿安全监察，依法深入煤矿井下监督检查煤矿安全生产，积极主动与地方政府和相关部门密切配合联合执法，重基础，抓基层，坚持监察执法与技术服务相结合，既抓煤矿预防性监察，又抓煤矿事故调查处理，在煤矿企业中树立起国家监察权威，对遏制煤矿事故多发起到了重要作用。广安煤矿安全监察工作站在人员编制少（全站共8名监察人员），监察对象多（辖区内煤矿110个），煤矿隐患重，事故发生频繁的情况下，克服重重困难，坚持预防为主、事前监察，关口前移、重心下移，坚持执法与服务相结合，深入煤矿第一线，及时解决煤矿的突出问题，帮助煤矿从技术上、安全上添措施，指导煤矿加强日常安全管理，在事故调查处理中，坚持实事求是，依法办案，严格追究相关责任人责任，对广安市的煤矿安全生产状况稳定好转发挥了重要的作用。《中国安全生产报》、《中国煤炭报》对该监管站的事迹作了题为《八大金钢守广安》的突出报道。

　　各级政府建立机构、配备人员、落实资金和措施，担起了煤矿安全生产地方监管的责任。各市（州）、县（市、区各）、乡（镇）政府都落实了分管煤矿安全的领导，各重点产煤市（州）、县（市、区）还分别建立了煤矿安全监管机构，落实了编制，配备了相应的煤矿安全监管人员，一些产煤乡（镇）也专门成立了煤炭生产管理办公室，各级分管领导和监管部门都实行了岗位和部门责任制，大多数县（市、区）煤矿安全监管部门和乡（镇）政府还落实了驻矿安监员制度，9个市共向1350个煤矿派驻了788名驻矿安监员，加强了对煤矿的日常安全监管。各级政府煤管、监察、安监、公安、工会等部门形成了通力合作、齐抓共管的工作机制，各相关部门通过联合执法，共同检查煤矿安全，参与煤矿事故调查处理，各自履行职责，为抓好煤矿安全生产发挥了作用。仁寿县认真履行对煤矿的监管责任，坚持依法建矿、规模办矿、科学管矿，对煤矿安全监管实行“五抓”的有力措施，即抓新版《煤矿安全规程》的学习，抓煤矿发展改造方案，抓煤矿支护改革，抓人才队伍建设，抓经常性的煤矿安全生产检查，使全县煤矿安全生产管理水平大幅提高，抗灾能力日益增强。2000年以来，全县依法关闭了9个小煤矿，目前保留了13个，90%的都安装了金属摩擦支柱，年生产煤炭从70万吨增加到2004年的130万吨，百万吨死亡率从15人下降到2004年的0.6人。

　　煤矿企业在近年来的安全管理中，也逐步迈向规范。各煤矿企业落实了业主、矿长为安全生产第一责任人，明确了按新版《煤矿安全规程》进行安全管理，落实了技术负责人，安全负责人，以及安全管理人员和特种作业人员来加强日常安全管理。绝大部分煤矿都内设了安全管理机构，并制定了相应的管理制度，在安全投入、隐患整改、职工培训、事故处罚上，基本都能承担责任。犍为县胜利煤矿，始终把安全放在首位，矿长张恩洪说得好：“一出死人事故，企业就要出票子，矿领导就要当孝子，甚至坐班房。只有抓好安全，煤矿才会太平，企业才会发展。”该矿把安全生产责任落实到了每个岗位、每个人头上，动真逗硬，10余年来未发生死亡事故，企业也获得了很好的效益。

　　这种新格局的形成，使煤矿安全监管责任和企业主体责任得到落实，是全省煤矿安全生产趋向好转的基础保证。

　　（二）煤矿安全生产专项整治效果明显

　　近年来，全省煤矿安全生产形势一直十分严峻，针对出现的新情况，全省各地不断采取新措施深化煤矿安全整治。9个市主要从以下四个方面坚持进行煤矿安全专项整治。

　　1、进一步整顿采矿秩序，打击非法开采。

　　由于煤炭市场好转，受高额利益趋动，一些已关闭矿井出现死灰复燃，一证多井的现象也日益严重，采矿秩序混乱再现端倪。9个市各级政府对此高度重视，组织国土、煤管、公安、监察等相关部门进行联合执法，严厉打击非法开采行为，仅2004年依法关闭非法矿井100余个。旺苍县是全省煤矿“一证多井”非法生产比较严重的县（市、区）之一，2004年上半年，全县就有一证多井和一矿多业主现象的煤矿44家，业主达200个，去年6月，县委、县政府深入开展专项整治，将清查出的44个矿全部停产整顿，整顿后共取缔业主152个，全年共炸封死灰复燃矿井34处，关闭矿井28处，并对相关业主依法追究责任，移送司法机关15人，其中判刑3人，遏制了采矿秩序混乱的势头。

　　2、抓住关键环节，改善煤矿安全生产条件。

　　一是狠抓安全投入。在煤矿安全整治中，各级政府注重引导和督促煤矿加强安全投入，逐步完善煤矿安全投入机制，按照新版《煤矿安全规程》狠抓安全质量标准化建设，取缔和淘汰非标准设施设备，改革采煤方法、支护方法，增添或更新矿井安全设备设施，大多数小煤矿扩展巷道，淘汰了“树枝状”等落后的采煤方法。邻水县坚持决取缔非正规采煤法，非标准轨道、矿车和绞车，强力推行以钢代木支护改革，全部煤矿实行双风机、双电源、双水泵、和双管线路，并改压入式通风为抽出式通风，全县近两年煤矿安全投入达8500万元，煤矿安全生产条件大大改善，2003年全县发生煤矿事故10起，死亡11人，分别比2002年下降52.4%和67.6%，15年来首次杜绝了重特大事故，2004年煤矿事故比2003年又下降了2起，少死亡3人，一举摘掉了全省煤矿事故多发县的帽子。9个市有1161个煤矿实现了壁式采煤法，目前有1441个矿井使用木、石支护，有201个矿井进行了支护改革，使用金属支柱，配备了自救器、瓦斯检测仪等必备的安全设施，大多数矿井实现了双回路电源供电。同时，各煤矿企业已按要求提取维简费和安全费用，以保证煤矿井下装备投入。近两年，9个市煤矿安全投入共15亿多元，煤矿安全生产条件得到了较大改善。

　　二是狠抓瓦斯治理。9个市共有煤与瓦斯突出矿井33对，高瓦斯矿井533对，是全省煤矿灾害严重、事故多发的集中区域。在煤矿安全专项整治中，各级政府和各煤矿企业始终把煤矿瓦斯治理作为整治的重中之重，严格按瓦斯治理“十二字方针”的要求，强化“一通三防”管理，严格执行瓦检员持证上岗、矿长签字和“一炮三检”的工作制度，推行“以风定产”挂牌公示制度，针对不同情况研究实施“先抽后采”的技术措施，大力改造通风系统，严格控制超通风能力生产。所有煤与瓦斯突出矿井都实施了“四位一体”的防突措施，高瓦斯矿井都按“三专两闭锁”要求进行管理，有553对煤与瓦斯突出和高瓦斯矿井安装了瓦斯监测监控系统，犍为、筠连、泸县等部分县还实现了瓦斯监测监控系统联网。

　　3、强化安全培训，促进煤矿安全管理水平提高。

　　在煤矿安全专项整治中，9个市花大力气加强了煤矿从业人员的业务培训。至2004年底，全省培训煤矿矿长6535人次，培训特种作业人员33474人次，去年，2000多个煤矿业主、乡镇分管领导和煤管站负责人分别集中到成都进行培训，其中受培训人员绝大部分是9个市送培的。9个市还认真抓了煤矿的全员培训，强调新工人上岗、节后复产前上岗必须进行培训。仅泸县，2004年就对煤矿从业人员进行培训6600余人次，古蔺县还实行了培训合格上岗制度，对5230人进行了培训，其中3850考试合格取得上岗证上岗。

　　4、严查重处，严肃追究事故责任。

　　在专项整治中，始终坚持“四不放过”的原则对煤矿事故进行认真查处。近两年，9个市的共发生煤矿事故797起，死亡945人，共罚款1595.77万元，处理事故相关责任人共411人，其中，移交司法机关追究刑事责任达70人，受党纪政纪处分131人。通过对事故的严查重处，警醒了责任人，教育了群众，促进了责任制的落实。

　　（三）用经济手段强化煤矿安全管理

　　煤矿企业是经济组织，安全生产又是煤矿的“天字号工程”，9个市为抓好安全生产，始终注意用经济手段管安全，针对不同类型的煤矿，实行各种安全生产经济政策，收到了较好效果。归纳起来主要有以下几个方面：

　　一是实行安全保证金制度。煤矿企业必须交纳安全保证金，金额在3－20万元不等，各县又根据煤矿生产能力大小进行划分，由县（或市）财政专户储存，主要用于煤矿发生事故的应急处理和日常监管中责任不落实情况的处罚，被处罚矿一经处罚后，必须限期补齐处罚金额，保足在财政专户中的资金。

　　二是实行矿长风险抵押金制度。部分县目前实行了这项制度，旨在强化日常安全管理，要求每个矿长、副矿长每年初交纳3000－50000元的风险抵押金，交财政专户存储。矿长发生违章指挥和隐患整改不落实等问题，其罚款在矿长风险抵押金中扣除，到年底统一清算，余额退回。9个市在近三年内，对“三违”现象进行处罚达192.6万元，其中矿长被罚达70%以上。

　　三是实行预收电费制度。为保证小煤矿主扇、局扇风机不停，9个市的大多数县煤管部门都采取了向煤矿企业预收电费的办法，按煤矿风机功率，先把每月的电费统一收上来，到月底结算，同时从电费消耗中了解煤矿风机的运转情况。

　　四是实行风险投保和事故赔偿制度。首先要求煤矿必须为每个矿工投保，全员进行医疗保险和人身意外伤害险；其次是煤矿发生事故后，发生事故的煤矿在保险公司赔付后，还必须进行事故赔偿，严令对死亡职工一次性赔偿额必须每人10万元以上。

　　（四）重点骨干矿井安全保障能力有所加强。

　　我省重点骨干矿井有87对，主要分布在9个市，其中煤与瓦斯突出矿井9对（另有4对矿井有突出动力现象），高瓦斯矿井50对，低瓦斯矿井28对人，有煤层自燃倾向的矿井53对，有煤尘爆炸危险的71对，受水害威胁比较严重的矿井6对，自然灾害十分严重。重点骨干煤矿中，安全管理人员1886名，工程技术人员2549名，瓦斯检查员2493名。近年来，安装了72套瓦斯监测监控系统，建立了19套瓦斯抽放系统，共配备自救器34208台，67个煤矿实现了双回路供电。通过对煤矿自然条件、生产能力、防灾系统、安全投入、应急体系、安全现状等方面的评估，重点骨干煤矿2004年产煤1939.45万吨，具有安全保障能力的产量为1342.83万吨。

　　（五）应急救援体系建设初具规模

　　目前我省的矿山应急救援力量主要集中在9个市，共有7个区域矿山救护大队21个中队86个小队，在册人数851人，另外，有1个煤矿抢险排水站，在册8人。部分重点产煤县还成立了辅助救护队。矿山救护队共装备了汽车37辆、氧气呼吸器1199台、苏生器118台、自救器739台、氧气充填泵57 台、救护通讯（电台）44台、泡沫发射机30台、瓦斯检定器128台、CO检定器65台、瓦斯遥测警报断电仪2台、测风表30台、氧气检定器18台、呼吸器校验仪116台、惰性气体生装置4套、气体化验设备5套、石膏喷注机1台、红外线测温仪1台、干粉灭火机44台、隔热服19套、潜水泵2台、负压担架1架、抗休克服5套。虽然设备较为简陋，人员非常紧张，经费也十分困难，但基本形成了矿山救护体系，担负了全省2300多个煤矿和6100余个非煤矿山的预防性检查和事故抢险救灾工作。据不完全统计，近十年来，全省救护队共抢救处理各类煤矿事故8722次，抢救事故遇险人员11392人，救活人员3687人。全省矿山救护队平均每年出动3500余次。其中，预防性检查每年3000余次，抢救处理煤矿事故每年390次。

　　（六）安全评价促进了煤矿整体生产水平的提高

　　从2003年7月开始，我省开展了煤矿安全评价工作，截至2005年3月底，全省已正式开展安全评价的有1200个，已评审710个，其中A级10个、B级659个、C级6个、D级1个。通过对煤矿现场调研、分析辨识、综合评价、专家评审，查找危险有害因素的评价，对可能发生事故的隐患，提出切实可行的对策措施，使危险因素处于受控状态，为减少和杜绝事故提供了有力的技术支持和技术保障，为煤矿生产的长治久安创造了条件。据不完全统计，评价期间煤矿安全投入已超过10亿元，已评审定级的煤矿，2004年事故死亡总人数比上年下降15%。如犍为县通过开展煤矿安全评价，关闭了5个不具备安全生产条件的煤矿，已评审的15个煤矿安全投入1558.4万元，矿均投入超过100万元，全县煤矿2004年事故同比次数下降30％，死亡人数下降27.27％。华蓥山广能集团李子垭煤矿2003年末，针对评价公司提出的整改意见，集中半个月停产整顿，一次投入800多万元，装备水平大大提高，一次评审定为A级矿井。乐山吉祥煤矿开采已有80多年，是四川最老的矿井，基础条件很差。2003年8月评价公司进场评价，指出了100多个问题，该矿立即组织力量，逐项整改。在短短的三、四个月内投入500多万元，今年又投入500多万元，井上、井下按质量标准化矿井要求，安全条件大大改善，职工收入成倍增加。该矿过去事故不断，评价以后没有发生死亡事故，甚至连重伤事故也未发生。吉祥煤矿业主感慨地说：我是个外行，安全评价教育了我，现在慢慢成了内行；过去成天为安全担心，现在好了，可以睡好觉了。

　　二、存在的问题

　　通过这次煤矿安全生产情况调研，调研组深感还有诸多问题制约着全省煤矿安全生产形势的稳定好转，有的影响能源安全，有的反映出煤矿安全监管存在体制和机制性障碍，有的涉及深层次矛盾，归纳起来主要存在以下几个方面的问题。

　　（一）结构性矛盾突出，后劲不足

　　四川的煤炭资源不足全国的1%，无论从资源的绝对蕴藏量及人均占有量来看，均属贫煤省份；但又是耗煤大省，煤炭产量已经一直保持在全国第五、第六位，煤炭资源一直处于超强度开采，可持续发展的条件和后劲严重不足，现仅剩筠连和古叙两个整装煤田待开发。具体表现在：

　　一是煤炭产业结构极不合理。至2004年底，全省有各类煤矿2198对，其中重点煤矿仅有26对，地方骨干矿井177对，乡镇小煤矿1995对，平均单井出产量仅有3.8万吨。国有重点煤矿、骨干矿井、小煤矿的产量比约为12：8：80，与全国的47：16：37形成鲜明对比，产业集中度过低且国有煤矿生产能力的控制力严重不足，缺少有效平衡和稳定煤炭市场的能力，政府对资源的调控力不够，近几年来，进入枯水期的电煤供应已经成为产煤地区各级政府和重点煤炭企业一项艰巨的任务。

　　二是煤炭企业采掘接替紧张，安全压力增大。在当前煤炭供应紧张、价格高位运行的情况下，煤炭企业普遍存在重生产、重效益、轻安全的倾向，超生产能力、超通风能力、突击生产的现象比较严重。仅全省87对重点骨干矿井中，2004年就有27对矿井采掘接替十分紧张，其他各类煤矿采掘接替紧张现象更为普遍。特别是攀枝花属资源型城市，以煤、铁生产为主，但两者的储量开发利用比例很不平衡，煤炭的储量按现有设计能力最多能持续40年，按实际生产能力最多只有十多年，而铁的储量按现有的开发利用水平是煤的几倍，从目前情况看，如果没有统一的规划，无法实现这两大主要支柱产业可持续发展。尤其是最近几年，由于攀枝花地区煤价环比偏低，内地企业纷纷到攀枝花兴建焦化厂，争夺攀枝花主焦煤资源，刺激宝顶矿区主焦煤开采，不仅开发强度加大，主焦煤资源加速枯竭。预计在两年内，由于小煤矿煤炭资源的枯竭，全省小煤矿的数量将大幅度减少，在这期间，如不加快重点骨干矿井的建设，全省煤炭产量将减少1500-2000万吨，下降20%左右。

　　三是煤炭企业特别是重点煤炭企业顶着巨大的安全压力，负重爬坡，甚至超能力生产保电煤生产任务。去年冬天，电煤供应紧张，主网电厂存煤长时间处于警戒线之下，存煤最低时只有13万吨。省委、省政府对此高度重视，专门召开会议进行研究，采取措施。有关部门紧急行动，采取对辖区内各煤矿下达向电厂供煤的钢性指标，包括不具备安全生产基本条件进行停产整顿和安全整治不合格而未验收投产的煤矿，对完不成电煤指标的煤矿实施高额罚款或予以关闭的处罚，对煤矿所在乡镇的干部进行撤职处理等措施。为保证群众用电，保证电煤供应，企业承担巨大的安全生产压力。去年全省产煤8770万吨，具有安全保障能力大约在30%－40%左右，近5000万吨的产量不具备安全保障，特别是去年以来煤炭价格上扬，企业不顾安全，抢进度，抢效益，我省煤矿设计生产能力6000万吨左右，超能力2000多万吨，因此造成企业寅吃卯粮，导致大多数煤矿存在“三量”不平衡的问题。2004年发生的彭州“11.13”特大瓦斯爆炸事故、兴文“12.19”特大煤与瓦斯突出事故与此不无关系。特别是国有重点煤矿近几年负重爬坡，一直未调整过来，近几年又赶产量，“三量”不平衡的问题更为严重，导致煤矿安全隐患不能得到及时整治，长期处于“带病”状态，超生产能力、超通风能力突击生产，重特大事故随时都可能发生，令人十分担忧。

　　四是重点矿区均属国家规划矿区，在井田中心小煤矿采取规模小、回采率低的开采，很难再进行合理规划和大规模开采。如不采取有力措施，尽快扭转煤炭资源开采的无序状况，我省煤炭供应后劲乏力的状况将不可避免，也将给能源安全和煤矿安全生产埋下重大隐患。

　　五是部分地区对非法生产矿井、死灰复燃矿井监管不到位，加之煤矿业主受利益趋动，私挖乱采、无证开采、超层越界的现象重新抬头，致使采矿秩序混乱、资源破坏问题趋于严重。

　　（二）体制不顺，管理弱化

　　在煤矿安全生产监管体制上有待进一步理顺，在资源共享、运行机制和工作配合上需进一步方面完善。

　　一是煤矿安全监管力量分散，多头管理，重复处罚的现象较为突出。除负责履行国家监察的煤矿安全监察机构外，还有市、县各级煤炭行业管理部门、安全监管部门也对煤矿安全负有监管职责，在一些地方对于煤矿安全生产违法行为，形成了多头管理，重复处罚。同时，由于有关法律法规的规定，煤矿安全监察机构行使的部分行政执法权，地方管理部门无权实施处罚，致使市、县两级监管部门不能有效监管，煤矿安全监管力量分散，不能形成合力，煤矿安全监管效果较差。

　　二是煤矿安全管理体制不顺。煤矿监管体制变化频繁，部分监管部门存在对区域煤矿基础资料掌握不全、不细，不能掌握区域内有安全保障的生产能力和产量。同时，存在管煤炭生产的不管安全，管煤矿安全的不管生产的情况，像瓦斯等级鉴定和生产能力核定这样直接影响煤矿安全生产的大事，在我省没有严格依据有关规定执行。如雅安市对原年产3万吨以下小煤矿进行能力核定，核定结果所有煤矿都达到3万吨以上，全市煤矿核定能力从2003年的364.5万吨/年，陡增到2004年的586万吨/年，增幅达61%。个别地区检查煤矿安全的部门和单位达38个，造成人人管，但人人不负责任，有利就上、遇事就推、互相扯皮的现象，一事多罚、重复处罚的事情时有发生。对煤矿安全费和维简费的监管，责任不清，如何使用没有统一规定。

　　三是乡镇政府煤矿安全监管责权不统一。依据有关安全生产法律法规，乡镇政府没有行政执法权，无权对煤矿行政执法，加之乡镇领导对煤矿业务又基本不懂，但煤矿一出事故又要追究乡镇领导的责任，不利于乡镇一级政府对煤矿安全的有效监管。

　　（三）企业主体责任不落实

　　一是安全投入不足，安全欠帐多。近年来，通过煤矿安全专项整治、安全现状评价、安全质量标准化建设和安全生产许可管理，煤矿安全投入有大幅度增加，矿井面貌有较大改善，但矿井安全生产条件未能根本改变，由于历史原因，煤矿建设不规范，导致煤矿安全生产条件先天不足，全省很多煤矿该配备的设备设施没有配齐，煤矿均存在很大的安全欠帐，安全得不到保障，相当数量的小煤矿不按规定提取安全费用和维简费，达不到安全生产基本条件的要求。据不完全调查统计，截至2004年，9个市煤矿安全欠帐高达40多亿元。

　　二是安全管理混乱，责任落实不下去。大多数煤矿管理机构不健全，各种管理制度流于形式。相当多的煤矿进行了改制，内部采取多种经营形式，相当数量的煤矿以层层承包形式进行开采，甚至买卖，很多小煤矿产权变更十分频繁，将安全风险、安全投入转移到承受能力较差的承包人手中。一些地方包工队大量存在，形成对包工队只是以包代管，包而不管，造成政府对矿长、业主，业主对包工头，包工头对工人，发放的文件到矿上到包工头手上就停止了，无法落实到一线人员身上，导致责任落实不下去，安全监管难度加大。

　　三是煤矿安全管理人员严重不足，技术人才十分缺乏。许多矿井没有专业技术人员，多个矿井由一个技术人员兼职的现象非常普遍。如对87对重点骨干矿井调查，按要求瓦检员应该配备3523人，而实际仅有2493人，占应配备数的70.78%。重点骨干矿是如此，小煤矿就更严重。如达州市331个矿井应至少配备331个技术负责人，但实际只有157个(含兼职技术负责人)，有一半多没按规定配备。同时，按规定应配备各类技术人员1048人，但目前仅有351人，只占应配备数的33.49%。相当一部分煤矿业主、煤矿管理人员和专业技术人员安全生产管理能力和相应的煤矿安全知识差。在调查中发现几乎没有人知道“四位一体”防突措施。成都市日前进行的煤矿安全基本知识测试中，全市有300名矿长、副矿长和技术人员参加，达到60分以上仅有8人，占2.66%，平均分数36.77分，最低分数为3分，很多人一问三不知。

　　四是从业人员培训不扎实、不到位。全省煤矿从业人员普遍存在业务水平低、安全意识差、违章操作的现象，主要就是全员培训抓得不够，大多数培训走过场，给安全生产带来了严重隐患。根据煤矿安全监察机构对瓦斯事故的调查分析，每年都有误入盲巷窒息死亡和盲目施救扩大人员伤亡的事故；相当数量瓦斯爆炸事故，其人员都是远离爆炸源，但由于没有带自救器，导致窒息死亡。如2004年8月6日，叙永县沈家山煤矿矿长携带烟火入井，在工作面查看工作进度时，竟向在场的工人递送香烟，不听安全员劝阻，打燃火机抽烟，造成包括自己在内的4人烧伤的瓦斯燃烧事故。更为严重的是该矿不吸取事故教训，2005年4月6日，该矿区地面电网停电后井下断电，主、局扇全部停机导致瓦斯积聚，恢复供电后未检查瓦斯浓度，违章放炮，引起瓦斯爆炸，2人死亡，6人受伤，其中2人重伤。2004年6月25日渠县富源煤矿运输大巷发生瓦斯窒息事故，死亡4人。事故发生后，不对事故区域采取通风措施，而是用浸湿的衣服捂住嘴和鼻子以及用扇子扇风的办法进入事故区域进行施救，导致在施救过程中又死亡3人。究其这些事故的原因，无一例外的都是由于培训不到位，职工安全意识差造成的。

　　（四）源头管理混乱，监管不到位

　　一是煤矿安全源头管理秩序混乱，安全生产先天不足。突出表现在：在先办矿、先生产、后办证的情况下，历史遗留的问题长期得不到解决，一部分矿井办矿地点与证照规定地点严重不符，争夺资源现象突出，甚至引发争斗；部分小煤矿的资源划分没有充分考虑矿与矿之间安全生产的需要，没有保留足够的矿界煤柱，或者受资源枯竭的影响，小煤矿纷纷开采保安煤柱。如攀枝花市宝顶山上相当部分的小煤矿相互贯通，个别煤矿直接采到国有大矿的主采区上，或将国有大矿的隔离煤柱、采区、水平煤柱采掉，对国有大矿造成水、瓦斯、煤层自然等重大安全威胁；还有部分国有煤矿在资源注销后，与小煤矿签定残余资源限采协议时，没有相应的手段控制小煤矿超层越界开采。煤炭资源部门对矿井超层越界开采情况掌握不详细，尤其是在采矿许可证年鉴时，实地考察不详细，导致部分小煤矿资源已经枯竭时，仍然继续超层越界开采。

　　二是煤矿安全管理部门力量不足、监管乏力。反映在，部分县级管理部门的领导缺乏煤矿安全管理知识，基本不能够入井检查工作，因此工作上“管理严不起来，责任落实不下去”的问题依然较为突出。如广元市七个采煤县区中，有六个县区的煤炭管理部门没有学煤矿专业的人员，只有一个县有为数不多的几个人是从煤炭院校毕业的，而且多数都没有在煤矿从事过生产安全管理，加之深入基层不够，致使业务生疏。

　　三是监管责任不落实。有的地方政府部门该管的管不好，安全管理严重滑坡，监管责任落实不到位，造成多数矿井管理失控，煤矿隐患再生，事故反弹。兴文县矿井自然灾害严重，一度事故频繁，由于主管领导懂行、责任人心强，采取的措施得力，管理又到位，使全县煤矿安全生产形势开始好转，有望摘掉事故多发县的帽子。主管领导换人后，管理滑坡，造成已被整治的隐患再现，顶板事故、瓦斯爆炸事故、透水事故不断，在全省事故多发县的排位从2002年的第9位，上升到2004年的第2位。

　　四是监管人员作风不实，把关不严。部分监管部门工作人员作风不深入，对上级部门部署的工作停留在文件上、会议上、口头上，不深入井下检查，只到井口作要求。在煤矿检查验收过程中，没有严格按有关标准进行把关，致使煤矿安全隐患得不到整治。如宣汉县芭蕉镇堰兴煤矿在无回风井依靠邻矿通风的情况下，被评估为一类矿井，结果发生重大瓦斯事故。

　　（五）“无视法律法规、无视政府监管、无视职工生命”的现象突出

　　一是无视法纪现象时有发生。有关法律法规对安全事故的报告有严肃规定，但有的地方领导，考虑到面子，考虑到政绩和所谓的怕影响稳定，出了事故不愿报告或延报，甚至瞒报。兴文县玉屏煤矿发生4人死亡事故，企业作了报告，但县长、书记共同商量后，只同意上报2人死亡事故。

　　二是煤矿业主利益熏天，无视政府监管。受利益驱使，见煤就采，采帽子煤，风巷采煤，违规回采煤柱，不留保安煤柱，由此引发的水灾事故上升。兴文县近期发生的重大透水事故就是典型。有相当一部分煤矿业主，对政府的监管阳奉阴违，对监管部门下达停产整改的指令拒不执行，或者停而不整。还有的小煤矿在停产整顿期间，把电停了，门锁了，企图借机非法生产，从而导致事故接连发生。

　　三是煤矿业主无视职工生命。个别煤矿业主蔑视生命，丧尽天良，井下有重大隐患，不但对职工的反映置之不理，还强行让职工下井生产。如开江县开丰煤矿在三个采煤面均未形成通风系统的情况下组织生产，无风作业。甚至有的煤矿业主为了掩盖事故真相，采取残忍手段瞒报事故，对死亡职工毁尸灭迹。去年7月7日，达州市开江县骑龙乡九家沟煤矿发生一起死亡1人的顶板事故，业主为隐瞒事故移尸灭迹，将死者偷运到20多公里外的沙坝乡掩埋，直到8月14日死者家属举报到县安监局，事情才真相大白。2003年4月6日，雅安市芦山县龙宝槽煤矿发生死亡2人的瓦斯窒息事故，业主竟组织工人将死者扔在粪坑里，浇上浓硫酸埋上，并在上面栽了两棵竹子，还给知情者每人发了1200元的封口费。4个多月后，接群众举报，经多方调查取证，才查出事情真相，业主等5名责任人被追究刑事责任，矿井被依法关闭。这几起典型案例，充分暴露出个别煤矿业主法制意识极为淡薄，藐视矿工生命，骇人听闻，这与“以人为本”和建设“法制四川”的今天形成了强烈的反差。

　　（六）查处不严，责任追究不到位

　　在煤矿安全生产调研中，发现对相当部分煤矿的隐患整治责任追究基本没有实行；对发生事故的责任单位和责任人基本没有实行顶格罚款；对死者家属赔偿基本都是以协商方式进行。在事故查处中，被处罚的事故责任者，轻的多重的少，受党纪政纪处分的，下面的多上面的少，被追究刑事责任的，管理人员多业主少，有的甚至不了了之。移送司法机关后，部分并没有被追究刑事责任，也没有被退回来，致使煤矿老板、矿长既未受到法律制裁，也未受到经济惩罚。没有很好地起到事前预防、事后警示作用。如2003年2月17日广安华蓥市丁家坪煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，死亡13人，事故调查组依据安全生产有关法律法规将丁家坪煤矿业主移送司法机关后，不久就被释放出来，造成事故煤矿业主既未被追究刑事责任，又未被实施经济处罚。2003年4月2日开江县焦化公司发生的重大瓦斯事故，事故调查组早已做出处罚建议，但开江县有关部门对相关责任者至今未实施处罚，造成了极坏的社会影响。

　　（七）应急救援力量有待进一步整合提高

　　目前，我省矿山应急救援体系虽已形成，但存在不少问题和困难，主要有四个方面：一是体制不顺，救护队是由煤炭行业管理部门主管，煤矿安全监察机构指导协调，没有统一的管理机构和协调机制，救护队的管理与人事、财政脱节，区域矿山救护队实际上是“松散的联合体”；二是投入不足，设备老化。由于国家支持减少，地方政府补贴削减，矿山救护经费严重不足，救护队一再缩编减员，训练基本设施、设备的投入减少，救护装备老化落后，不能更新，队伍缺乏正常训练。仅矿山救护车，目前缺口就是近100台，不少救护队连在井下用的电话都没有，救护装备所需资金缺口达8000多万元；三是救护资源配置不合理。原矿山救护队的建立，主要是依托国有大中型煤矿，随着服务对象的增加和救护业务的拓展，救护资源配置明显不合理，一方面重点企业所在地的矿山救护队重复设置，另一方面有的矿山救护队服务距离长达数百公里，接警后需两三小时才能到达；四是救护力量弱。矿山救护队，特别是县一级的，普遍建制不全，有的救护主管部门长期占用救护编制，有的救护队名义上是中队，实际上仅有2个小队，甚至1个小队，不能满足矿山救护队的基本战备要求，难以承担矿山事故的抢险救援。另外，由于矿山救护工作待遇低，危险性大，退役队员又无法妥善安置，救护队员征招十分困难。目前救护队员文化素质普遍偏低，年龄也普遍偏大，超龄队员占15%，战斗力很弱。五是四川煤矿水患严重，每年都有重特大透水事故的发生，四川煤矿抢险排水站排水设备老化，应急能力急待提高。

　　三、工作措施和建议

　　煤炭是我省的主体能源，煤炭工业是我省重要的基础产业。改革开放20多年来，煤炭从数量上保障了全省经济快速发展的需要，但在安全方面付出了沉重代价。这与科学的发展观极不协调。为提升具有安全保障的煤矿生产能力，全省及9个市对煤矿安全生产做了很多工作，取得了较好成效，但由于煤矿总体生产力水平低下，安全生产基础薄弱，部分地方和单位对安全生产重视不够，责任不落实，监管不力，投入和防范措施不到位，加之市场供需矛盾等因素影响，煤矿安全生产形势是严峻的。煤矿安全生产事关人民的生命财产安全，事关经济发展和社会稳定。为落实好省委、省政府领导的指示，针对调研中发现的问题，提出如下措施和建议：

　　1、科学规划，合理开发。

　　我省累计探明煤炭储量居全国第十四位，人均占有储量低，保护煤炭资源，实现合理有序开发，显得更为重要。针对四川煤矿点多面广、集中度低、生产能力小、事故高发的现状，从长期解决煤炭的供应，构建有安全保障能力的四川煤炭供应机制来看，应保证我省煤炭工业的后劲。目前，我省只有川南煤田两个矿区，被国家列为煤炭建设基地，要非常珍惜我省仅有的这些宝贵资源，相对提高国有煤矿的控制力和集中度。建议省政府在坚持市场化配置资源的前提下，对于国家划定的重点煤炭规划区和国有重点煤矿的矿井接续，坚持从科学、规模经济和可持续发展以及安全生产的角度慎重考虑，采用一个业主，集中大集团、大公司多家股东的力量，规模开发川南煤田，提升具有安全保障的煤矿生产能力，改变我省煤炭产业集中度低的问题，避免拦腰斩断、多业主开发、遍地开花的低水平重复建设；避免多业主开发造成的电力、环境等公共安全设施无法保障的局面。

　　同时加强政府宏观调控，督促电厂落实“丰存枯用”，缓解枯水期供煤紧张。也可采用最高和最低限价法，用市场调节供需矛盾，保证电煤供应，避免煤矿企业受损失。

　　2、完善管理体制，加大监管力度。

　　认真贯彻落实国办发［2004］79号文件精神，改变全省目前煤矿安全的管理体制多变，上下不一，职能交叉的情况，努力构建“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全格局。一是进一步明确和落实地方政府和监管部门的职责，市、县级煤矿安全生产部门要将重点放在生产过程的监管上，乡级政府要把“死灰复燃”矿井作为重点。地方政府要制定具体政策，切实解决驻矿安监员工资、县级煤矿安全监管部门经费困难、人员紧张，工作手段和设备缺乏等问题。二是提高行政执法效率，对省级有关部门职责不清，重叠办证，管理不一，标准不一的问题，应依据有关法律、法规和国家有关政策要求进行规范。特别像煤矿生产能力核定、瓦斯等级鉴定等的基础性工作，应作强制性统一规定，实行分级审核鉴定。三是加强对重点煤矿的安全监管，调整原国有煤矿内设的安全生产监管机构的管理关系，由企业内部改为企业和省级煤矿安全监督管理机构双重管理，并承担省级煤矿安全监督管理部门委托的行政执法工作。地方骨干煤矿，即年产15万吨以上的煤矿企业内部建立安监站，按照隶属关系，实行企业和市、州安全监管部门双重管理，并承担市（州）煤矿安全监督管理部门委托的行政执法工作，对煤矿安全生产实行有效的全过程监控；其他煤矿按照省有关规定，由所在县（市、区）煤矿安全生产监督管理部门派驻驻矿安监员，直接对煤矿安全生产实行现场监督管理。

　　3、强化源头管理，深化煤矿专项整治。

　　针对被关闭矿井“死灰复燃”，一证多井屡禁不止，“四个一律关闭”应关未关，非法开采，超层越界等问题较为严重的状况，按照统一规划、合理集中、正规开采、保障安全、依法监管的方针，继续深化煤矿安全专项整治，集中力量开展一次矿业秩序专项整治，加大对超能力、无安全生产保障能力煤矿的监管；规范矿井瓦斯等级鉴定和煤矿生产能力核定工作；研究实施煤矿包工队准入制度及整体承包的国有地方煤矿分类监管制度；从源头上打击非法开采，按照国务院的规定严肃追究有关领导责任，确保采矿秩序正常有序。

　　4、以矿井“一通三防”为重点，加大安全生产投入力度。

　　认真落实《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的紧急通知》（国办发明电［2005］6号）和省政府《关于采取切实措施遏制重特大安全生产事故的意见》（川府发电［2005］15号）精神和省政府关于开展煤矿瓦斯集中治理工作部署，抓住丰水期电煤供应趋缓的有利时机，在全省煤矿开展以瓦斯集中治理为主要内容的安全整治活动。严格执行“十二字方针”和《瓦斯治理十二项规定》，把“一通三防”作为煤矿安全生产工作的重中之重，全面推行采掘头面审核挂牌监管制度和“以风定产”公示牌制度，严防超生产能力和超通风能力生产，集中人力、物力攻克瓦斯治理难关，严防重特大事故发生。建议用三年时间，投入约40亿元加快对矿井通风系统、瓦斯抽防系统、瓦斯检测系统、防灭火系统、煤与瓦斯突出防治系统、防尘系统等改造使现有煤矿安全保障的生产能力达到合理的水平。资金渠道由企业自筹、地方财政支持和国家投入三方面解决，尽快弥补煤矿安全欠账。地方政府可允许煤炭企业按照《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》规定的高线提取安全费用，部分煤矿在能承受的范围内，可突破《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》规定的高线提取安全费用。加快出台安全资金管理、使用和监督办法，建立由煤矿安全监察部门和审计部门联合对安全资金使用情况的监督制度，确保企业的安全资金管好用好。

　　5、依靠科技进步，加强煤矿安全科研和培训。

　　随着我省煤矿向深部开采，灾害更加严重，治理技术越来越复杂。目前，全省煤矿安全科研力量丧失殆尽，仅有的一个培养全省煤矿管理干部学院，由于体制的原因，与四川师范大学进行合并，原有的科研和培训资源不能发挥，致使近年来全省煤矿技术和管理人才奇缺，对安全生产造成了极其严重的后果。相比重庆市目前还保留着三个煤炭高等院校以及煤炭科研机构。因此，针对四川属于产煤大省、安全形势严峻的状况，建议单独组建或在我省工科院校设置能源工程专业，培养和造就更多的安全生产科技和管理人才，满足全省安全生产的需要。

　　同时，加大科技投入力度，加强安全生产基础研究和应用研究，加快先进的生产技术引进、吸收和自主创新步伐。建议充分利用和发挥全省科研机构和我省现有的煤矿安全专家的作用，依托科研机构和煤炭大中型企业的优势设立煤矿瓦斯防治研究所，在重点企业成立科研中心，加强科技攻关，面向安全生产一线，着重在矿井通风系统优化、重大灾害、瓦斯突出、冲击地压、水害防治等方面，采取产学研的形式进行攻关，研究解决煤矿安全生产面临的重大难题。并建立技术服务体系，为全省煤矿瓦斯监测监控和联网、采煤方法和支护方法改革等工作服务。

　　另外，建议制定措施完善煤矿安全技术培训体系，引入竞争机制，打破分地区、分专业培训的模式，改善培训方法，在全省增强培训力量，对全省煤矿管理人员、技术人员和特殊工种人员的培训，实行分层次，分类型，不分区域的强制强化培训。对从业人员的全员培训，建议参照发达国家的做法，由财政拨出专门的资金，用于矿工的培训。

　　6、加快矿山应急救援体系建设。

　　按照统一规划，合理布局，进一步优化矿山救护资源的原则，进一步健全和完善矿山应急救援体系，成立准军事化的救护队，形成省、市、县三级矿山应急指挥机构和组织。建议恢复组建四川省矿山救护支队，在现有7个区域矿山救护大队的基础上，增加2个矿山区域矿山救护大队，加快完善全省矿山救护布局，主要产煤县都应有救护队，煤矿比较集中的地方也应设救护队。对达不到救护要求的主要产煤县和煤矿集中的地区要合理布局，增设矿山救护队，实现30分钟内到达救护现场的救护规程要求，避免救护队“救死人，救不了活人”的情况。同时，省里应尽快制定《矿山救护收费管理办法》，建立矿山救护专用基金，专款专用，解决矿山救护装备、队伍建设、队伍退役安置补偿和四川煤矿抢险排水设备老化和抢险费用等问题。

　　7、加快煤矿安全法制建设和经济政策研究。

　　近年来，煤矿安全生产监管体制发生了很大变化，与之相适应的法制建设严重滞后，目前我省仅有一部过时的政府规章，煤矿安全生产监管法律依据不足，各地各部门只有出台大量的行政文件进行约束。建议尽快出台《四川省安全生产条例》和煤矿安全生产监管等方面的地方性法规和政府规章，规范行政执法行为，落实企业安全生产主体责任。

　　目前各级政府和相关部门都认识到了煤矿安全投入等经济政策的重要性，但全省对安全保证金、风险抵押金、意外伤害保险、事故赔偿额、违章罚款以及驻矿安监员的工资落实等没有具体的实施意见和管理办法，致使各地在执行中缺乏统一的标准，同时给资金的监管造成漏洞。特别是在事故赔偿标准方面，目前全省煤矿对事故赔偿标准一般在6、7万元，加上事故的处罚5万元共计11、12万元，在扣除企业安全生产意外伤害保险后，相对于不断上扬的煤炭价格和高额利润来说，事故赔偿标准太低，造成生产经营单位的事故成本过小、安全风险收益过大、在赔偿中没有完全体现事故责任，起不到惩处违法的警示和督促整改的作用，甚至存在发生事故的煤矿业主不怕、不急。还有个别小煤矿业主与职工签订不合法的“生死合同”，给受害职工或家属几千元就了事。建议参照山西等省不低于20万元的标准，制定全省统一的煤矿事故赔付最低标准，提高死亡职工的赔付，提高企业的安全成本，使企业死不起人，促使企业加大安全投入。同时，要严格落实煤矿职工投保制度，可参照煤矿安全评价等级，按矿井等级差别实行不同的保险费率，以此让煤矿企业自觉加大安全投入。

　　8、严查重处，强化责任追究。

　　认真调查重特大责任事故，查清原因，分清责任，依纪依法严肃处理，通报事故调查处理结果，扩大受教育面，增强警示作用。建议省政府出台《四川省煤矿安全生产过程监管行政处分办法》，督促各级监察部门和煤矿安全监察机构加大对地方政府及安全行业主管部门和煤矿企业履职过程的监察力度，对谎报瞒报事故、抢救不力、失职赎职和阻挠调查等行为进行责任追究；对隐患整改的责任追究，对违章和事故责任的处罚，应按规定从严从重从快进行查处；对执法单位和执法者未能严格执法，甚至徇私舞弊的，更应严加查处。建议监察部门对煤矿执法的单位的执法情况，对事故责任的处罚情况，定期进行巡查，发现问题及时处理，以督促行政执法单位和实施处罚单位认真进行执法，对不认真履行职责，工作效率低下，不积极作为等及时进行调查处理，充分利用《监察建议书》、诫勉谈话等有效手段，进行监督和警示。各地要尽快制定安全生产舆论监督和举报制度，公布监督举报电话，广泛发动群众，形成全社会广泛参与的安全工作新局面。

　　9、加强工会组织和舆论的监督。

　　目前，煤矿职工特别是农民工弱势群体的生命安全和矽肺病等职业病已引起全社会的极大关注，职工的合法权益受到严重侵犯的情况必须引起高度重视。做好安全生产、职业病防治工作不仅需要各级政府、企(事)业的努力，也需要各级工会和社会舆论的监督作用。《劳动法》、《工会法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等法律法规赋予了各级工会参与安全生产、职业病防治监督检查的权利。要加快所有煤矿企业工会组建步伐，要坚持哪里有职工哪里就要建立工会组织的原则，做到凡是开业投产的企业，不分规模大小、职工多少、所有制形式如何，都要依法建立工会组织，切实维护职工的合法权益。同时，加大新闻媒体和社会监督，省、市、县应建立举报制度，对事故隐患不整改、瞒报事故、违规生产、违法开采等进行举报的行为，要进行奖励，对重大隐患、典型事故以及违规违法的典型事例进行曝光，叫响“关注安全，关爱生命”的口号，形成“不伤害自己，不伤害别人，不被别人伤害”的浓厚氛围。