山西是我国最大的煤炭生产基地，现有各类煤矿4355座，分布在全省11个市的90多个县。省煤监局下设6个监察分局和4个监察站，共有一线监察人员145名，人均负责监察煤矿30多处。2004年，我们认真贯彻落实党的十六届四中全会精神和国家局纪检监察工作会议精神，以规范行政处罚“自由裁量权”为重点，加强行政执法规范化管理，推动了党风廉政建设，取得了明显成效。2004年，全省在煤炭产量比上年增长4224万吨的情况下，各类煤矿事故死亡人数比上年减少11人，下降了2.22%；百万吨死亡率0.98，同比下降16.95%。全省行政罚款2364万元，同比增加53.95%。

　　一、明确处罚标准，科学合理限定自由裁量幅度

　　几年来，山西的煤矿安全监察工作经历了起步、入轨、规范、提升四个阶段。在各个阶段中，局党组始终把党风廉政建设作为形象工程、生命工程来抓，树立了煤矿安全监察队伍公平公正、廉洁高效的新形象，促进了全省煤矿安全形势稳定好转。党组在研究去年的工作时，认真分析了安全执法的形势，在总结前几年监察执法工作的基础上，把2004年定为行政执法效能提升年。年初，我们组织人员深入各办事处（站）、有关地市及部分煤矿企业进行调查了解，听取各方面的意见。基层反映比较突出的一个问题是：监察人员在执法中存在送人情、处罚不统一等现象。我们分析认为，监察人员的行政处罚“自由裁量权”的幅度较大，是产生上述问题的一个重要原因。办事处（站）与办事处（站）、监察员与监察员之间对同一违法行为的处罚结果不同，引起矿主的不满，甚至会引起社会对监察机构的误解，有损于煤矿安全监察机构的形象。自由裁量幅度过大，为人情干扰提供了活动空间，也为监察人员执“人情法”提供了“理由”。煤矿安全监察机构从2000年组建以来，多数基层办事处（站）从领导到监察员未进行调整交流，他们与矿主的关系由陌生变为熟悉，有时在执法中取下限，这也是执法工作“严不起来、落实不下去”的因素之一。特别是部分地方官员从本地区利益出发，经常利用行政处罚自由裁量幅度大的借口，出面为煤矿说情，致使执法力度受到影响，也不利于煤矿安全监察机构的廉政建设。近年来，煤炭市场好转，违法行为也随之增多，一些矿主为了逃避法律制裁，把煤矿安全监察人员作为拉拢攻关的目标。现实情况告诉我们，必须把科学细化行政处罚裁量权作为一个紧迫的课题来研究，加强行政处罚规范化建设，建立一种制约机制，规范执法权力运作，从源头上堵塞滋生腐败的“蚁穴”。

　　针对监察人员在执法过程中遇到的一些棘手问题和出现的一些苗头性问题，我们在总结各办事处（站）经验的基础上，依法制定了《山西煤矿安全监察行政处罚统一裁量指导意见》、《山西煤矿安全监察常见违法行为行政处罚统一裁量参考标准》，其主要内容和特点是：

　　（一）把握原则，突出重点。明确规定在行政处罚中坚持四条原则，即实施行政处罚必须以事实为依据、法律为准绳；必须程序合法，证据确凿，公平公正；必须坚持教育与惩处相结合，以人为本尊重当事人正当权利，维护煤矿职工合法权益；要严格避免畸轻畸重，特别要防止失之于宽、失之于轻。重点强调了必须按上限裁量实施处罚的范围，即对于高瓦斯、煤与瓦斯突出、水火灾害严重的矿井，管理不善、违章现象普遍、随时有发生事故可能的矿井以及矿井主要负责人不亲自抓安全、长期不下井，以包代管的矿井依法停止生产或停产整顿，并处上限罚款。同时，对五种违法行为实行从重处罚，即：获取非法利益的，屡禁屡犯的，提供虚假情况、隐瞒存在的安全隐患及其它安全问题的，存在安全隐患又不积极配合安全监察的和其他法律、法规规定的从重情节。此外，还规定了对多个违法行为实施行政处罚时，必须分别裁量，然后合并处罚。

　　（二）对照标准，细化裁量。对煤矿常见的9大类80条违法违规行为，逐条对应找出了其违反的法律、法规有关规定条款，做出了全省统一的行政处罚自由裁量限定，并将行政处罚自由裁量幅度进行了细化、分成若干层级，逐层逐级量化。如操作电器设备的人员，未采取可靠的绝缘保护措施，检修电器设备的人员带电作业，初次监察发现未采取措施的，复查时仍未采取措施，分别明确了罚款标准。

　　（三）限定权限，分级管理。行政处罚决定实行分级负责制。对个人处以50元以下罚款，对煤矿处以1000元以下罚款或警告的行政处罚，由监察员当场做出行政处罚决定；对于独眼井开采的、死灰复燃矿井、已列入关闭对象的矿井责令关闭的，由监察员当场做出决定；1万元以下罚款的行政处罚由办事处（站）监察科长决定；1至3万元的罚款由办事处（站）负责人决定；3万元以上罚款、没收非法所得、停止生产、停产整顿、吊销证件等的行政处罚由办事处（站）领导集体讨论决定。

　　规范执法“自由裁量权”的指导意见和参考标准的制定，细化了行政处罚标准，统一了自由裁量幅度，有效地避免了执法的随意性。

　　二、落实配套措施，规范行政执法行为

　　2004年是山西局的行政执法效能提升年，围绕规范行政执法“自由裁量权”，我们认真抓了以下几项工作。

　　（一）强化责任，狠抓目标考核责任制的落实。省局与各办事处（站）分别签订了《规范行政执法行为工作目标责任状》和《廉政建设责任状》,年终由局领导带队进行目标责任制考核。各办事处（站）根据各自情况，制定了有关考核制度，与监察员签订了规范行政执法和廉政责任状。

　　（二）完善制度，确保行政处罚的落实。围绕规范行政处罚“自由裁量权”，省局在全省推行了六项制度，即对停产整顿矿井实行挂牌整顿制度；对下达撤出作业人员命令书的矿井实行跟踪监察制度；对下达加强和改善煤矿安全管理建议书实行催办制度；对监察执法指令实行反馈制度；对拒不执行执法指令实行通告或强制执行制度；对煤矿安全监察实行主办责任制度。西山、阳泉、朔州办事处（站）制定了《行政执法廉政承诺制》、《行政执法主办制》和《零处罚陈述制》等配套制度，要求监察人员在每周一举行的执法分析会上，汇报上周行政执法处罚情况和廉洁自律情况，特别是对“零”处罚的要在会上说明理由。

　　（三）严格问责制度，实施责任追究。制定了《行政执法监督与行政处罚过错责任追究制度》，实行行政处罚自由裁量违纪一票否决制。对党风廉政建设进行目标责任制考核，加大行政处罚自由裁量违规违纪扣分分值，对落后的单位进行集体谈话，个人重点帮教。对行政执法过程中常见的12种依法应当作为而不作为的行为，实行过错责任追究。特别是对一年内出现两次以上行政执法过错，以及在履行职责过程中有徇私舞弊行为、收受当事人钱物、宴请等行为者，给予从重处理。省局成立了行政执法监督与行政执法过错责任追究领导组，具体组织执法监督和执法过错责任的认定。近年来，我局先后对1名处级干部、2名科级干部进行了行政执法责任追究，较好地发挥了惩戒和教育作用。

　　（四）加强教育，筑牢思想防线。煤矿安全监察机构自成立以来，监察员异地交流的较少，与矿主的关系由生到熟，有的监察员碍于情面，难以严格执法。同时，监察员长期从事井下检查，危险性很大且单调枯燥，面对艰苦的工作条件，有的产生了消极厌战情绪。针对这一情况，我们对监察人员进行“三观”教育。局领导经常深入基层为监察员讲授廉政课。中央颁布《党内监督条例》和《纪律处分条例》后，我们认真组织了学习和测试活动。阳泉办事处为了增强廉政教育的实效性，在三八国际妇女节期间,向全体监察员家属发出了慰问信和深情寄语卡，希望各位家属当好监察员廉洁自律的“守门员”。并将每位家属给自己丈夫写的深情寄语卡张贴在办公楼大厅，时刻提示监察员勤奋工作、秉公执法、争当廉洁自律的模范。朔州站针对几年来获得国家、省、市多项荣誉，在辖区的威信和地位提高了，能否保持先进、保持监察队伍经得起长期考验的问题，开展了专题大讨论，组织全体监察员及其家属签订了《夫妻廉政互保协议书》。忻州监察站从抓“小节”入手，教育监察人员廉政面前无小事，做到“三不”：不小视“苗头”，对出现的苗头性问题，及时提醒，早打招呼；不近“酒桌”，监察人员下矿监察不能接受矿方宴请；不搞“下不为例”，对监察对象以种种理由向监察员赠送各种礼品一律回绝，绝不开口子。

　　三、强化监督机制，推行阳光行政、文明执法

　　为规范行政执法“自由裁量权”, 我们进一步建立健全内外监督机制，构建“立体”监督制约体系，使行政处罚行为在“阳光”下运作。

　　（一）建立健全内部监督机制。一方面，加强对办事处（站）主要领导的监督管理，对4个办事处（站）的主要领导进行了调整和异地交流，使这些单位的监察执法工作有了明显改观。另一方面，加大对各办事处（站）执法情况的监督力度，组织对各单位的执法情况进行督察，对查出的突出问题进行了通报，同时推广了一些办事处（站）好的做法和经验；组织开展了全省执法交流活动，由局领导带队，对各单位执行行政处罚统一裁量的情况进行检查和交流，历时1个月，行程近5000公里，监察矿井137个。各办事处（站）也建立了内部行政执法跟踪监督制度，主要领导定期深入煤矿对监察人员的执法处罚情况进行跟踪监督，查文明执法和廉洁自律情况，有无降低处罚标准和徇私舞弊等现象。同时，开展多种形式的执法竞赛活动，组织开展监察执法比武和监察执法案例评选讲评活动，把行政处罚自由裁量适当与否作为评比文书质量的重要考核指标，邀请专家对参赛的执法案例文书进行点评，集中组织监察人员听讲，收到了事半功倍的效果。

　　（二）主动接受社会和舆论的监督。建立了省、市、县三级行风评议网络。从人大代表、政协委员、各界人士中聘请了56名廉政监督员，对全省的监察执法工作进行监督。通过召开听证对话会和到电视台、广播电台“行风热线”栏目就树立执法新风优化服务环境向社会公开承诺，现场解答群众普遍关注的安全生产方面的有关问题，接受群众咨询和监督。各办事处（站）普遍从辖区聘请了廉政监督员，主动接受社会各界的监督。如朔州站定期对重点煤矿的监察结果实行公告制，在被监察煤矿所在区县电视、报纸等新闻媒体公布，既接受了社会监督，也对违法矿井形成了强大的舆论压力。吕梁办事处实行党务政务公开，将执法监察、安全培训、队伍建设、廉政建设等工作情况登报向社会公告，接受社会监督。

　　（三）坚持文明执法，树立良好形象。坚持把行政执法自由裁量规范化建设与文明执法紧密结合起来，积极开展“创建先进办事处，争当优秀监察员” 活动，使监察人员确立良好的职业道德，始终保持昂扬向上的精神状态。晋中监察站总结归纳出35句文明服务用语和35条文明服务忌语，要求全体监察员牢记在心，时时处处检点自己的言行，做到文明执法。长治办事处要求监察人员在工作中努力做到“四要”“六必须”。“四要”即：要规范用语，讲普通话；要态度和蔼，认真解释；要清楚告知，细听陈述；要处罚得当，公开公平。“六必须”即：不管矿方是否认识你，都必须亮证监察；不管多么劳累，都必须坚持两个以上监察员查资料、一起入井检查；不管矿方是否知道执法结果，都必须向矿方宣读处理和处罚结果；不管矿方是否知道执法程序，都必须当面告知矿方享有陈述、申辩、听证的权力；不管任务多么重，都必须落实煤矿对上次整改的情况；不管工作多么忙，都必须在3日内及时向地方政府通报停产情况和存在的重大问题。

　　我们通过规范行政处罚自由裁量的实践，收到了明显效果：

　　——监察人员在安全监察执法过程中对煤矿的行政处罚由凭经验、凭印象的粗放式监察向科学的、可操作性强的规范化监察转变。关于规范执法“自由裁量权”的指导意见和参考标准的制定，统一了同一种违法行为自由裁量幅度，确保了严细执法量化处罚，使监察人员在开展行政执法时能够做到心中有数，准确把握，执法随意性和行政处罚畸轻畸重现象得到有效制止。

　　——监察人员转变了工作作风，增强了廉政意识。通过细化行政处罚自由裁量幅度，再辅之以配套制度的实施后，监督约束力度加大，监察员普遍增强了自律意识，有效地避免了执法过程中送人情、合法的权力寻租现象。据不完全统计，今年各办事处（站）监察员拒收礼金30余万元，从源头上防范了违纪违法行为的发生。

　　——行政执法工作进一步规范，增强了执法的严肃性、权威性。以前，在对各办事处（站）年终工作目标考核时，经常发现有随意变更减少罚款告知数额或无故免除行政处罚决定的现象。2004年我们进行了两次大型的监督检查，发现执法文书质量明显好于往年，程序到位，违法违章行为与行政处罚统一裁量标准基本对应得当，漏洞减少，在年终工作目标考核10个办事处（站）时，未发现一例违反《指导意见》擅自更改行政处罚幅度的现象。

　　——提高了现场执法效能。原来，监察员现场检查制作执法文书用的时间比较长，主要是由于目前涉及煤矿安全行政处罚法律法规较多，同一违法行为既可以用国家大法进行处罚，也可适用于地方性法规，行政处罚种类多、幅度宽、空间大。规范行政执法自由裁量后，将诸多法律、法规与安全生产的标准之间架起了桥梁，统一了常见违法行为行政处罚标准，用同一把尺子量到底，对同类违法行为在各辖区实施行政处罚自由裁量大体相当，实行公平执法、公正执法。同时，不再临时翻阅诸多法律条款，提高了现场执法效能。