2008年4月9日
同志们：
这次“发展保险制度，促进安全生产”研讨会，主要是进一步贯彻落实国务院国发[2006]23号文件精神和2008年国务院工作要点中关于发展安全生产责任保险的要求，总结和交流各地引入保险加强安全管理工作的做法和经验，推进安全生产领域引入保险机制工作的深入开展。
下面，我先讲几点意见。
一、充分认识发展安全生产责任保险的重要意义
在安全生产领域特别是高危行业发展保险制度，引入保险机制，对于加强安全生产工作，促进安全生产形势稳定好转，具有十分重要的意义。
（一）当前我国安全生产形势依然严峻，需要全方位采取措施进行综合治理
近年来，我们认真贯彻落实党中央、国务院关于加强安全生产工作的决策部署，探索建立了以“安全发展”为核心的安全生产理论体系和法律法规、政策措施、目标指标、监管监察工作保障体系，集中开展煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战，切实抓好重点行业领域安全专项整治和隐患排查治理专项行动，促使煤矿和全国安全生产呈现总体稳定、趋向好转的发展态势。2003年以来，全国事故死亡人数逐年下降。去年事故起数和死亡人数分别下降了19.3%和10.1%，重特大事故起数和死亡人数同比分别下降了11.5%和5.9%。煤矿事故起数和死亡人数同比分别下降了17.8%和20.2%。但事故总量仍然较大，一些行业领域和地方重特大事故时有发生，安全生产工作还存在一些薄弱环节和明显漏洞，形势依然严峻。
具体表现为：一是经济持续发展、速度偏快，而结构性矛盾和粗放型增长模式、发展方式尚未根本转变，能源原材料和交通运输市场需求持续旺盛，企业扩大规模、增加生产的冲动强烈，“三非”、“三违”和“三超”现象仍很严重；而企业和公共安全基础仍然相对薄弱，影响制约安全生产的诸多矛盾问题仍然存在，事故隐患和潜在危机还很多，重特大事故发生几率还很高。二是煤矿瓦斯治理和整顿关闭、重点行业领域安全专项整治和隐患排查治理、打击非法违法等工作尽管取得了阶段性进展，但地区、单位之间不平衡，工作成效还不巩固，事故防范和安全生产工作还存在一些明显漏洞和薄弱环节，稍有放松则可能出现回潮反弹，出现局部性、阶段性被动。三是不重视安全生产、影响“安全发展”的潜在因素仍然存在。“安全发展”理念、安全生产方针政策的宣传贯彻还不够深入广泛，一些思想认识问题还没有真正解决，一些地方和单位安全生产工作长期严格不起来、落实不下去，仍然停留在口头上、形式上和表面上。从安全监管监察自身看，在体制机制、工作作风、方法手段、效率效能等方面，也存在着一些不适应、不符合的地方。随着经济发展和社会进步，人民群众对安全生产的期望值越来越高，而全国事故总量在连续5年下降特别是最近3年较大幅度下降之后，要继续减少事故总量、减少重特大事故，任务十分艰巨，工作压力很大。
面对严峻的安全生产形势，必须采取综合治理措施，充分调动和利用一切有利于加强安全生产工作的因素，从不同层面加大工作力度。只有这样，才能最大限度地遏制事故的发生，促进安全形势的稳定好转。大力发展保险制度，在安全生产领域特别是高危行业引入商业保险机制，也是加强安全生产工作综合治理的措施之一，必须得到贯彻执行。
（二）引入保险机制，对于加强安全生产工作具有重要的促进作用
安全生产领域引入商业保险机制不仅使安全生产工作多一种手段，多一份支持，多一份保障，而且二者相辅相成，良性互动，共同服务和促进安全生产工作。
一是有助于发挥保险的社会管理功能，提高安全生产制度的落实程度，降低安全事故的发生概率。保险机构作为商业机构，出于对自身利益的考虑，必然要采取一些措施，加强对企业安全生产的监督和管理，以期减少事故，减少赔偿。保险公司这一动机和目的，决定了企业在引入保险机制后，就能给企业引入一个从自身利益出发关心企业安全生产的市场主体，有利于防范安全事故的发生。
二是有利于调动企业的安全生产积极性，提高企业员工的安全意识。保险公司为了避免道德风险，往往设计各种条款来调动公司参与安全生产管理的积极性，如根据生产企业安全生产技术、安全制度情况、事故发生的频率等，动态调整保费比例，或给管理层适当的报酬以奖励其良好的安全生产管理活动等。通过这些市场化、激励约束相容的制度设计，能很好的调动公司的积极性，提高管理人员做好安全生产工作的责任心。同时，由于保险公司为了减少安全事故的发生，往往会广泛宣传安全生产工作，有利于员工在日常工作中提高安全意识，并采取正确的安全生产方式。
三是能够增加生产安全事故发生后补偿损失的资金来源，减轻国家负担。安全生产事故发生后，尤其是小煤矿发生的重大、特大安全事故后，国家往往要介入善后工作，给受难家属一定的经济补偿。引入保险机制后，可事先通过保费的形式，将各生产经营单位的资金集中起来，在事故发生后，保险机构在承保范围内提供补偿。这样，通过引入保险机制，提供了一条新的弥补损失的资金来源，能有效减轻国家的财政负担。
（三）利用商业保险机制加强安全生产工作是国际上较为通行的做法，实践证明行之有效
在欧美等先进工业化国家，工伤保险已成为安全生产工作的重要支柱（即安全立法、安全监察、工伤保险和安全培训）之一。据了解，目前，在全球近200个国家中，有172个国家建立了不同形式的社会保障制度。其中，建立工伤保险的有164个国家，占95%以上。各国工伤保险的主要模式有雇主责任保险（商业保险）、工伤社会保险、以及雇主责任保险同工伤社会保险互补并存等三种形式。无论是哪一种形式，都对加强安全生产工作产生了十分重要的作用，促进了安全生产形势的稳定发展。这一成功的做法值得我们借鉴。
美国利宝互助集团公司是一个在国际上具有较强实力和影响力的保险集团公司，他们在发展保险制度、促进安全生产方面积累了许多好的经验。受家宝总理的委托，近年来他们对中国工伤保险状况进行了研究，做了大量的基础性工作，对发展我国工伤保险事业提出了很好的建议。会后我们还要进一步消化、落实。
二、积极推进安全生产责任保险工作的深入开展
近年来，各地在贯彻落实国家安全监管总局、中国保监会《关于推进安全生产领域责任保险，健全安全生产保障体系的意见》（安监总政法[2006]207号），推进安全生产领域引入商业保险机制方面做了大量的工作，重庆、山西、广东、江西、河南等不少省市进行了积极的探索和尝试，取得了很好的效果。但是各地工作开展不平衡，有的地方进展缓慢。究其原因：一方面是部分企业参与商业保险的意愿不强。以煤矿为例，如一些大型国有煤矿企业的安全状况好，事故率低，这些企业认为自己能够解决安全问题，商业保险得不偿失。而且一旦发生大的事故，对国有矿而言，煤矿经营者往往面临的是行政处分，保险经济补偿对其本人作用不大，而投保支出却影响其任职期间的经营业绩。乡镇煤矿的采煤工艺落后，风险集中，但受利益驱动，承包者短期经营行为和侥幸心理严重，不愿意额外增加对矿工的安全投入。另一方面是保险公司在市场开发方面与企业之间没有做到很好的衔接，宣传的力度不够，开发的保险产品，尤其是针对高危行业的保险产品，缺乏针对性的适应性，所以推广起来难度很大。而且保险公司只是提供事后经济补偿，并未介入企业的安全管理，对提升企业安全管理水平没有起到应有的作用。所以，在当前的市场环境下，如何充分发挥商业保险应有的功能，找准市场各方的利益结合点，推动商业保险与安全生产工作的良性互动发展，是今后工作顺利开展的关键所在。
对下一步工作如何深入开展，今天来参加会议的不仅有安全监管、监察部门，也有保险公司，我先提出一个总的思路和原则，供大家参考。
（一）坚持立法强制、政策引导和市场化运作的基本原则。一是严格遵守法律法规的有关规定推进安全生产领域引入商业保险工作。在煤炭、建筑、旅游、道路交通等已有法律作出明确规定的行业领域，率先开展工作，其它高危行业领域，我们将通过与有关部门的积极沟通和协调，争取通过立法的形式，强制推行。二是地方政府从政策方面予以支持和引导，加大宣传教育力度，引导企业积极投保。同时在运作过程中，积极化解矛盾，解决问题，保障各项工作健康有序进行。三是按市场化运作的规则。保险公司与投保单位之间实行双向选择，保险公司可以选择企业，根据实际设计与企业安全生产要求相适应的保险产品，实行保本微利，服务于企业。投保单位也可根据保险公司提供的产品和服务质量选择相应的保险公司，逐步建立保险公司与投保单位互利共盈的局面。
（二）在全面推行工伤社会保险的基础上，在高危行业积极推进安全生产责任保险。按照《工伤保险条例》的规定，工伤社会保险必须全面强制推行。但是从目前的运作情况来看，单一的工伤社会保险对加强安全生产工作存在明显的缺陷：一是不能很好地体现保险的预防功能。加强安全生产工作的关键在预防，只有把工作做在前面，控制和减少事故的发生，才能真正体现安全生产工作的目的。但从工伤社会保险的实施情况看，尽管有些单位在积极探索，但事故预防功能没有很好发挥。二是赔付的额度偏低。按工伤社会保险赔付标准48-60个月的上年度平均工资计算，其赔付额度大体在6-8万元左右，这与现在通行的20-30万元的赔付标准相比，存在较大的差距。
鉴于这种情况，我们的想法是：在企业全面推行工伤保险的基础上，针对安全生产高危行业事故多发、企业赔付风险大的状况，在这些行业全面推行安全生产责任保险，同时鼓励所有企业为从业人员办理安全生产责任保险，逐步建立与我国工伤保险制度并行的在特定的高风险行业范围内统筹的安全生产责任保险制度。从我国经济发展来看，保险进入安全生产领域是一个趋势。一方面可以解决工伤社会保险赔付水平低、政府和企业负担重的问题，同时，使保险部门直接参与安全生产事故预防方面的工作。应当说目前在事故高危行业实行的安全生产风险抵押金制度是事故保险的初级形式，随着发展，可以研究将其转化或纳入保险之中，减轻企业的负担。
（三）探索建立安全生产与保险业良性互动机制，为安全生产工作服务。借鉴国内外在安全领域引入商业保险的做法和经验，在全面参加工伤保险的基础上，由保险机构开发适合于我国不同高危行业的责任保险产品，在高危行业全面推行，作为对工伤保险的补充，发挥保险对安全生产的事前预防、风险管理和经济补偿功能，实现安全生产与保险业的深度融合和深层联手，化解事故风险，为促进安全生产形势持续稳定好转做出贡献。
要开发研制专业化的保险产品体系。做到产品服务精细、经济，补偿科学合理。根据不同行业和地区安全生产的特点，根据生产力发展水平和政策法规的要求，以保险业产品开发原则为指导，逐步形成服务于安全生产的专业化产品体系。根据不同行业的特点，以不同的手段推进高危行业雇主责任险、承运人责任险和公众聚集场所责任险等，发挥好保险行业为安全生产提供的经济补偿功能。
做到风险管理控制功能及应急救援功能融合互动，降低风险，减少损失。保险业由向安全生产领域提供单一的产品营销服务模式（补偿功能），向服务安全生产的安全评价、风险预警和控制、资金投融资管理、应急救援、事故评估等多功能职能模式转变，强化发挥保险的社会辅助管理功能。保险公司将自身风险控制及风险管理功能与安全生产的风险管控融合互动，充分发挥保险的防灾防损作用，加强对灾害事故的研究分析，提出专业化的治理对策。在提供预防信息、识别和控制风险、督促安全检查等方面，指导被保险人加强风险管理，及时采取措施消除风险隐患，同时建立相应的应急救援体系，实现保险与安全的良性互动，减少社会财产损失。
（四）在煤炭行业进一步推进安全生产责任保险，逐步推广到其它高危行业。《煤炭法》明确规定“煤炭企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险”，为煤炭行业强制推行责任保险提供了法律依据。当然意外伤害保险与责任保险在性质上存在一定的差别，但也有争论，需要进一步研究完善。我想这不影响强制推行安全生产责任保险工作。这几年许多煤矿企业采取种种方式参与安全生产责任保险，有的叫意外伤害保险，探索出了许多好的做法，为全面推行安全生产责任保险积累了成功的经验。因此，依据法律和国务院有关规定，在煤炭行业推行安全生产责任保险，各方面的条件比较成熟，是一件政府、保险公司、企业、社会多赢的好事，应积极推广，把好事办好。目前，安全监管总局专门委托中国安全生产协会煤炭劳保专业委员会组织开展煤矿安全生产责任保险的研究，他们也拿出了一个初步的方案，今天在这个会上劳保学会也作了介绍，目的就是征求大家的意见，力求把方案做得科学合理，便于大家接受，减少推广的阻力。
非煤矿山、建筑、危险化学品、烟花爆竹、公共聚集场所的消防安全等高危行业在煤炭行业全面推行安全生产责任保险的同时，也要逐步推广。不同的行业可以选择有条件的企业或地区进行试点，组织专业人才，制定试点方案，在政府引导、部门监管的情况下组织实施，取得经验后再逐步推广。
（五）把预防作为安全生产领域引入责任保险工作的重点，进一步强化安全生产基础。“安全第一，预防为主，综合治理”是安全生产的基本方针，事前预防是安全生产工作的首要任务和价值所在，防范胜于救灾。有资料表明，预防性安全投入与事故后整改投入的效果关系比是5：1。因此，预防性安全投入是搞好安全生产的关键。保险公司在资金方面对安全生产的预防性投入（国外一般占保费收入的15％），主要用于公益性、社会性安全生产宣传教育和安全文化建设，以增强从业人员和社会公众的安全意识，实施超前预防、从而减少事故，降低赔付，实现保险机构的经济效益与社会效益的统一。
事实上，我国一些地方在参与工伤社会保险的实践中，已经在探索如何建立安全生产预防机制问题。如：广东省规定，工伤预防费按不超过当年工伤保险基金实际收缴总额的13%提取，其中，30%用于工伤预防的宣传教育及伤残评定等费用开支，70%用于安全生产奖励；浙江省明确规定工伤保险基金项目支出中含有“事故预防和安全奖励金”及“宣传和科研费”，其提取比例在5%—10%；湖南省规定工伤保险费中提取不低于8%的费用，专项用于工伤预防的宣传教育、安全生产奖励及重大事故隐患治理。这些经验和做法应当加以总结推广。在高危行业推行安全生产责任保险，也必须把预防作为重点。在企业交纳的保费中按一定比例切出一块来，专门用于事故预防，包括返还企业作为安全生产的相关投入，劳动安全卫生检测检验经费用，宣传教育经费，安全生产方面的表彰与奖励等。
此外，保险机构还应通过自身的有效服务主动介入和参与企业的事故预防工作。如对企业进行风险评价，指出风险所在，提出加强改进的措施等。通过加大各方面事故预防工作的力度，不断强化安全生产基础，实现安全生产形势的持续稳定好转。
（六）探索安全生产风险抵押金与安全生产责任保险产品的转换，建立政府安全生产保障基金。为了有效化解事故风险，国家安监总局会同财政部等有关部门分别在煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危行业建立了安全生产风险抵押金制度。通过运行一段时间来看，虽然对事故的应急救援和善后处理起到了一定的作用，但数百亿资金被闲置，资金使用效率利极低，这本身也是浪费。为了解决这个问题，可以研究探索安全生产风险抵押金与安全生产责任保险产品的转换问题，利用保险的经济补偿功能，承担风险抵押金所承担的全部功能。这是一个思路，还需要进一步研究，提出具体的办法，并需要得到有关部门的政策支持。
将责任保险引入安全生产领域，一方面在于化解事故风险，解决事故的善后和赔偿问题，另一方面则是加强事故预防，尽可能地减少事故。其中，加强预防相对于事故赔偿更为重要。在工作中允许探索从保费中拿出一定比例的资金，建立政府安全生产基金，用于安全生产的预防工作，包括宣传教育、重大安全科研攻关和重大隐患治理等。现在重庆市在建立安全预防基金方面做了一些探索，但是需要从政策上给予规范和完善。
安全保障基金的用途，应明确以下几个方面：一是公共安全的直接投入；二是进行安全生产知识的宣传与培训支出；三是作为企业提高安全水平的奖励和费用返还资金，形成有效的激励；四是作为安全生产技术开发的部分费用来源等。安全保障基金的管理应由全国和各省市的安监局统筹管理，确保应用到高危行业的安全预防环节。
三、加强领导和协调，为发展安全生产责任保险创造有利的环境
在安全生产领域引入商业保险机制是一项复杂的工作，关系到各方利益的调整，不仅涉及面宽，而且政策性强，操作难度大，只有加强组织领导，加强各有关部门的沟通协调，及时解决工作进程中遇到的各种困难和问题，才能保障这项工作的顺利进行。
（一）在政府的统一领导下，加强安全监管、监察和保险监管部门的协调。安全生产领域引入保险机制涉及多部门的工作，必须在政府的统一领导下进行，由政府统一协调解决各个方面出现的问题。安监部门、煤矿安全监机构与保监局作为政府的一个主管机构，应密切合作，加强沟通和协调，履行好自身的职责。重庆市通过安监部门与保监会密切配合，做了大量的调查研究和风险评估工作，提出了有关责任保险统一保额，制定了最低费率标准，统一责任和承保办法。同时，实行鼓励扩大承保面的优惠办法，探索风险挂钩机制，将企业风险大小、安全生产管理状况与保险费率挂钩等政策，有效调动了投保企业的积极性。
（二）加强政策研究，完善工作机制。要深入开展在安全领域引入商业保险机制的理论研究，完善安全与保险互动的理论体系。重点研究：安全与保险互动的内涵、内容及边界，以及组织领导和部门联动机制；社会工伤保险与商业性工伤保险的关系、安全生产风险抵押金与工伤保险的关系、责任保险与非责任商业保险（如企业生产意外伤害保险）的关系；强制责任保险的强制措施；责任保险保费费率确定因素；安全生产风险抵押金规范管理及运作模式；强制责任保险承保公司的确定及共保方式；保险业防损防灾资金投入标准、方式及政府安全生产基金建立模式；基层政府推进工作的主导作用及激励机制；责任保险纳入社会应急机制及风险识别、预警、防范、化解机制等。通过深入的研究，为安全生产领域引入保险机制提供有效的政策支持。
（三）加大宣传力度，营造有利的舆论环境。在安全领域引入商业保险在我国虽有所探索，但仍是一项新的工作，许多企业和单位不理解，认识不一致，特别是最近在调研中了解到，不少省安全监管部门对这项工作不了解。因而有的部门、企业参与热情不高。建议采取召开会议、举办论坛等多种形式，加大宣传力度，提高有关方面及全社会的认知、认同感，提高安全保险意识，使这项工作的开展有一个良好的氛围，同时在引入这项机制时突出强调加大事故预防的力度。
同志们，在安全生产领域引入保险机制是一项十分重要的工作。希望各地安监、煤监机构要高度重视，认真研究有关法律、法规和政策措施，加强与有关部门的沟通和协调，积极做好各方面的工作，为促进安全生产形势的持续稳定好转做出贡献。
