2006年，一大批事故责任人纷纷落马，受到查处；打击官煤勾结、反腐倡廉高调展开；《刑法》“涉安”条款修改4处，处罚的最高年限由过去的7年提高到15年……

　　就在这一年的2月，国家安监总局局长李毅中在阐述安全生产１２个热点问题时，首次明确提出“治乱要有重典，必须严刑峻法”。至此之后，依法治安、重典治乱这一表述频繁见诸报端，广泛传播。

　　在2007年1月召开的全国安全生产工作会议上，依法治安、重典治乱的表述首次出现在国家安监总局的工作报告中，而且是作为一项工作的中心内容提出的。

　　重视：“依法治安”屡有强调

　　依法治安、重典治乱这一表述被明确提出是在2006年，但在安全生产法制建设过程中，以“依法治安”为内容的安全生产法制建设却贯穿始终。坚持依法治安、重典治乱，建立规范完善的安全生产法治秩序，是贯彻党的依法治国方略的客观要求，也是解决安全生产领域非法违法问题的必然选择。

　　从《安全生产法》颁布实施的第二年，也就是2003年至今年，原国家安监局和国家安监总局在每年年初的工作报告中，都会对新一年工作如何依法治安作专门阐述。

　　2003年：全面贯彻实施《安全生产法》，把安全生产纳入法制轨道，推进依法行政。

　　2004年：全面贯彻实施《安全生产法》，推进依法行政，强化安全监督执法工作。

　　2005年：进一步健全完善体制，加强监管、监察机构和队伍建设。

　　2006年：加强安全生产法制建设，加大执法力度；健全完善安全生产监管体制，加强安全监管、监察队伍自身建设。

　　2007年：坚持依法治安、重典治乱，建立规范完善的安全生产法治秩序。

　　这些阐述落实在行动上，就是这五年来国家安监部门出台了众多部门规章、指导文件及安全标准，这既是对国家安全生产法律法规体系的充实，也是为基层安监执法人员提供强有力的执法支撑，同时也规范了执法工作。这其中有保障顺利执法的《安全生产违法行为行政处罚暂行办法》《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》，有规范执法的《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》《关于进一步规范安全生产行政执法工作的指导意见》《安全生产行政复议规定》。

　　短短五年，近百部的规章、文件、标准出台了。依法治安、重典治乱不仅仅是停留在表述上，出现在报刊上，流传于社会上，而且切实落在了安全生产监管工作中，对保障社会稳定和人民群众生命财产安全发挥了重要作用。

　　治乱：重典亮相成效显著

　　近年来，在司法实践中，不断有各方面的人士提出，《刑法》第131条至第139条的规定，对触犯法律导致安全事故的量刑偏轻，存在“失之于宽、失之于轻、失之于松”等问题，在一定程度上造成事故处理不严、责任追究不力的弊端。其中一个实例很能说明问题：2005年下半年，山西炸毁填埋非法煤矿4800多个，力度之大，前所未有。尽管这样，非法煤矿仍然得不到根绝。其原因在于缺乏打击非法矿主的适用法律条款，对非法矿主无法定罪判刑。因此，修改《刑法》有关内容的呼声高涨。

　　国家安监总局领导无论在总局成立后的第一次新闻发布会上，还是在全国人大常委会安全生产执法检查组举行的多次会议上，都反复提到修改《刑法》有关条款的话题。在2006年的全国“两会”上，不少人大代表和政协委员也发出了同样的呼吁。2006年6月29日，全国人大常委会顺应民意通过了《刑法》修正案，其中“涉安”条款第134条的重大责任事故罪的最高量刑由过去的7年提高到15年；第135条、第139条也有重大修正。

　　2007年7月2日，山西临汾市中级人民法院以重大责任事故罪、偷税罪和非法采矿罪数罪并罚，分别判处蒲县蒲邓煤矿矿主郝英杰有期徒刑20年，事故主要责任人张晓东无期徒刑、王张喜有期徒刑8年。临汾市中级人民法院一位负责同志认为，新修正的《刑法》和两高司法解释的出台，使以往对于安全生产领域相关犯罪的规定存在范围过宽、犯罪认定标准不明确的问题得到了根本改变，审判部门实际操作起来便利了不少。

　　这位同志提到的两高司法解释就是2007年2月28日最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。司法解释共12条，主要对《刑法》第131条、第135条、第139条中的有关内容作进一步规定，对危害矿山生产安全犯罪中出现的新情况、新问题明确了法律适用依据。

　　2006年，各级人民法院共受理各类危害安全生产犯罪案件1206起，审结1195起，生效案件涉及被告人1500多人。今年1月至8月，各级人民法院受理此类案件933起，同比增长了31.79%；审结案件802起，同比增长30.41%；生效判决涉及1014人，同比增长24.11%。

　　2005年8月22日，国务院办公厅《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》向违法违规煤矿的停产整顿工作下了最后通牒。2005年9月3日，国务院《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》明确了必须停产整顿煤矿的15种重大隐患，并对如何解决“停不了、关不死”的问题作了六个方面的规定。两个文件被喻为遏制煤矿事故的两把“利剑”。自此，以瓦斯治理和整顿关闭为主要内容的“两个攻坚战”在全国广泛展开。

　　当年10月底，国家煤监局对陕西省香源沟煤矿“3·9”事故调查处理进行了批复。除对相关责任人进行处理外，香源沟煤矿二坑被处以总计3501.92万元的巨额罚款。

　　问责：强劲风暴一直在刮

　　问责风暴骤起缘于三起大事故。2003年12月23日，重庆开县井喷；2004年2月5日，北京密云灯展踩踏；2004年2月15日，吉林中百商厦大火。不足三个月内，三起事故，死亡334人，经济损失近1亿元。触目惊心的事故让党和政府下定决心，消灭天灾背后的人祸。

　　风暴的策动首先是引咎辞职。2004年4月，中共中央批准实施了《党政领导干部辞职暂行规定》，明确指出，党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。在前述三起事故中负有领导责任的中石油集团公司总经理马富才、吉林市市长刚占标、北京市密云县县长张文相继引咎辞职。

　　从此，中国事故处理的模式发生了根本性的改变：以往追究事故直接责任者多，追究领导层间接责任者少，追究一把手领导责任更少的情况开始改观。各地不断传出政府官员在重大事故处理中引咎辞职的新闻。党政领导引咎辞职从个案逐步变为事故责任追究的有效机制，行政问责开始走向制度化。各地纷纷出台有关安全生产事故处理行政问责、过错追究的办法。2004年7月1日，重庆市推出了《行政部门行政首长问责暂行办法》。这是我国第一部关于行政首长问责的政府规章。

　　事故查处和责任追究的风暴在2005年依旧强劲。全年有8起重特大事故经国务院常务会议研究决定严肃处理。全国人大常委会通过了《公务员法》，引咎辞职制度被引入该法。河北、深圳等省市也先后出台党政干部责任追究和引咎辞职办法，强化安全生产领导责任的追究。截至2005年11月16日，当年所发生的55起一次死亡10人以上的特大事故（煤矿事故除外）大多数已经结案。

　　2006年，问责风暴渐行渐猛。2006年底，国务院新闻办公室举行了一场超时的新闻发布会。会上通报了黑龙江七台河东风煤矿“11·27”矿难等11起特别重大安全生产事故的处理结果，共有283人受到处理，其中包括2名省级高官。这11起事故的处理为2006年安全生产责任追究画上了重重一笔，再次显示了我国事故追究问责力度的加大。

　　2006年12月，国务委员兼国务院秘书长华建敏在重庆考察时指出，解决安全生产“严不起来、落实不下去”的问题，实行行政问责制是一个很好的抓手。

　　渎职：司法介入严厉打击

　　如果说行政问责是党和政府在行政层面对发生事故单位负责人、地方政府官员的责任追究的话，刑事处罚则是国家在法律层面对触犯法律人员的责任追究。

　　在加强对事故直接责任人的处罚的基础上，2004年以来，司法机关更进一步严肃查处了重大责任事故背后的渎职行为。

　　2006年在国务院第四次廉政工作会议上，温家宝总理强调要严查事故背后失职渎职问题，有效遏制重特大事故频发的势头。

　　李毅中说，尽管诱发安全生产事故的因素是多方面的，但事故背后的权钱交易、官商勾结等腐败问题和失职渎职等违法违纪行为是其中一个重要的深层次原因。

　　最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长宋寒松在分析检察机关查办安全生产责任事故所涉渎职等犯罪案件时说，一些不具备安全生产条件的小煤矿能够长期存在，非法开采，超能力、超定额、超层越界生产屡禁不止，很重要的原因就是这些现象背后存在着少数国家机关工作人员失职、渎职、滥用职权、索贿受贿等行为。

　　自2004年以来，最高人民检察院先后下发了《关于积极参与对重特大安全责任事故的调查预防工作、严肃查处国家机关工作人员渎职犯罪的通知》《关于进一步加大查办重特大安全责任事故背后的渎职犯罪案件力度的通知》《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》。2007年，最高人民检查院还准备修订“重大和特别重大的渎职犯罪标准”。

　　2006年2月23日，监察部、最高人民检察院、国家安监总局出台了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，要求组成事故调查组要邀请检察机关参加。

　　2006年1月至2007年6月，全国检察机关立案查办安全生产领域涉嫌渎职等职务犯罪案件971起，国家机关工作人员涉嫌玩忽职守810人、滥用职权85人、受贿等其他性质案件47人。

　　2006年，安全生产领域打击官煤勾结、反腐倡廉的行动紧锣密鼓，清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿工作取得重大成果。截至当年9月22日，全国各地对煤矿投资入股申报登记人员的核实处理工作结束，申报登记5357人，申报投资入股资金7.55亿元，撤资退股金额7.09元；148人受到党纪政纪处分，给予组织处理122人，移送司法机关45人。

　　内功：自己先要依法办事

　　2005年2月，国务院决定把国家安监局升格为国家安监总局，同时专设由总局管理的国家煤监局，提高监察权威性。

　　新上任的总局局长李毅中说，升格成总局的意义不在于行政级别的提高，而在于提高了安全监管的权威性。升格以后，总局应该站在全局的高度，审视全国安全生产监管体制的大格局，找准自己的定位，按照“三定”方案，科学界定自己的职责，依法履职。

　　根据总局的“三定”方案，各省市安监机构也重新界定监管职责。目前，各省市安监机构已成为政府工作部门和政府直属机构。同时，许多地方的安监部门还成立了安监执法队伍，设立了乡镇安监站（所），并通过委托执法等方式，赋予基层安监人员更多的执法权限。通过多方的努力，这些年，各地安监执法队伍建设可谓突飞猛进，已成气候。

　　2004年3月5日，国务院总理温家宝在向全国人民代表大会作《政府工作报告》时强调指出，所有的行政机关必须做到“有权必有责，用权受监督、侵权要赔偿”。同年，国务院还发布了《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》。2005年7月，国务院办公厅出台《关于推行行政执法责任制的若干意见》指出，行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为行为，都必须承担相应的法律责任。

　　基于此，科学定位，依法履职成为国家安监总局所有工作的出发点。总局认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，加强自身建设，全面推进依法行政。

　　这些年，国家安监总局及各地安监部门多次组织以《安全生产法》和相关法律法规为主要内容的监管监察人员执法资格培训。全国煤矿安全监察人员的持证率近100%，省级、市县级安全监管人员的持证率在90%以上。安全监管监察执法人员的法律素质有了明显提高。

　　浙江、四川、湖南等省的安监部门相继出台规范行政执法的细则，用严格的机制来规范执法行为，防止滥用职权、行政不作为的现象。

　　为保证依法行政,正确行使安全生产违法行为行政处罚权，不少地方的安监部门成立了案件审理机构，主要负责对情节复杂或者给予较重处罚的案件进行审理。这充分表明了安监部门不断提高行政执法水平的进取心，也表明了安监部门行政执法技能在不断提高。

　　2006年11月22日，国家安监总局与监察部联合出台了《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，惩处国家行政机关及其公务员，企业、事业单位中由国家行政机关任命的人员在安全生产领域的违法违纪行为。有关人士称，《暂行规定》有四个方面的作用，其中之一就是促进安全执法。

　　2007年9月21日，国家安监总局出台《关于进一步规范安全生产行政执法工作的指导意见》，对行政执法主体、行政执法程序、行政执法文书等诸多方面进行了严格规范。这也是对国务院《全面推进依法行政实施纲要》的具体落实。

　　目前，全国安全生产总体稳定、趋向好转。可以说，这一成绩的取得与《安全生产法》的颁布实施密不可分，与这之后各项安全生产法律法规的不断完善密不可分，更与依法治安、重典治乱密不可分。但我们要看到，全国安全生产形势依然严峻，其中《安全生产法》所确立的一些法律制度没有完全落实，在实际工作中，有法不依、执法不严的问题还存在。所以，依法治安、重典治乱之路仍然任重而道远。

（本报记者 黎 文)