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健全“由执法者负责”工作机制提高安监执法公信力——网民 段纪伟

2016年03月15日 来源:安全监管总局人事司(宣教办) 打印 字体:【

英国的丹宁勋爵有一句名言:正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。安全生产执法在排查隐患、堵塞漏洞、强化依法治安等方面发挥着重要作用,面对的是从事生产、经营活动的千千万万个企业单位,保护着千千万万从业人员的生命,需要进一步改革创新,动员全社会的力量参与安全生产,不断加大社会监督的力度,提高安全监管执法的公信力。 

公众参与是政治文明的重要标志。公民参与安全监管执法不仅有助于加强自身安全生产意识提高自身安全生产能力,而且有助于提升安全监管执法公信力,使整改指令和处罚决定更易于得到当事人和社会公众的认同。安全监管执法要获得公众的信赖,才能拥有公信和权威,要让公众信赖安全监管执法,就应当让公众了解,安全监管执法者是谁?安全监管指令是如何做出的?安全监管指令的质量是由谁负责的?就是全面落实“谁签字谁负责”,在安监执法中建立健全“由执法者负责”的执法责任制,让公众理解安监执法、信赖安监执法、尊重安监执法的关键之举。

要让公众信赖安全监管执法,首先就应当“让执法者裁判”。按照新《安全生产法》第62条规定,安全监管执法活动强调“亲历性原则”,执法人员具有进入生产经营单位进行检查、调阅有关资料、向有关单位和人员了解情况的权力,不但要在作业现场认真检查,还要俯下身子认真倾听从业人员、企业管理人员、企业主要(分管)负责人对执法检查内容、程序、处理的意见和理由,才能够客观准确把握被检查单位的安全生产状况,最终形成行政指令下达的依据。目前,行政执法中由于审批环节过多,没有明确细化行政处罚中现场执法、审查、审批、署名、签发各环节人员的岗位职责,审批环节越多,行政处罚裁决者与执法案件事实证据之间的距离越长,对执法现场的感知和把握越来越弱化,不利于找到下达安全监管执法指令或处罚决定的最佳切入点,从而制约安全监管执法的质量与效率。建议吸收司法责任制改革的经验,明确安全监管队伍中进入执法序列的人员,从职务最高的局长到管理层末端的组长都应当现场执法,将行政处罚的裁决权力最大化的交给现场执法者,让执法者做执法的裁判,对执法的全过程负责。

其次,还应当“让裁定者负责”。不受限制的权力必然导致腐败,没有责任的权力难以避免任性。执法权作为公权力的一种,授权来自宪法,本质源自公众,必须受执法责任的约束与限制。在执法实践中,要实现“失职追责”,必须明确在行政处罚决定内部流程中审查、审批、签发各环节的责任和义务,这样,当执法过错造成现实危害时,追究责任才会各担其责,而不是一棒子打死现场执法者,让现场执法者红了眼、寒了心。建议安全监管总局在总局层面上设立执法监察局,对各地区执法质量进行全过程监督。当然,让执法者与裁判者合二为一,构建“由执法者负责”的行政执法模式是实现执法者对执法检查质量终身负责的制度设计,是出现过错必须依法追究的手段,是有效杜绝和防止执法人员在行政执法工作中的故意违法和重大过失行为的举措,因为自负其责、终身负责,必然不能滥用职权玩忽职守,公众才能真正从内心信服和接受安全监管执法机关的最终行政处罚决定。

再次,全面公开安全监管执法信息,也是提高执法公信力的重要途径。执法文书是执法检查活动的书面记载,执法文书公开不仅是公开执法的结果,而且是要公开执法的过程,甚至是决策的过程,诚心诚意接受社会监督,规范安监系统执法行为。全面公开执法文书,倒逼执法者依法办事,一是全面落实执法检查对象的陈述申辩权利。执法检查中,认真倾听被检查单位对执法检查过程及查出隐患及问题处理结果的主张及理由,提出有针对性整改的措施建议,把包括被检查单位从业人员在内的大多数社会公众(涉及行业领域专业的执法文书只能由专业人员看懂)看得懂执法文书作为填写的基本要求,让大多数社会公众阅读后能够接受处罚结果,强化震慑和警示。二是公开执法案件相关材料,比如隐患产生原因分析及处罚依据的法条具体内容,被检查单位的陈述,有争议内容等。没有完整的案卷材料,就无法使执法过程得到社会监督。三是建立安全监管执法决策过程公开制度。安全监管执法决策过程的公开是安全监管执法过程公开的最核心领域,只有完整彻底触及决策的过程,安全监管执法公开才能实现其价值。在重大执法处罚案件集体讨论过程中,每一个执法人员或者参与案件讨论的人对案件持何意见,应当全程记录并存档,当事人可以申请查询。北京、广东、安徽等省几年前就研发了安全监管执法信息系统,北京多数区县还配备了执法记录仪,可全程录音录像,基本实现查处立案、审批、处罚、结案、考评全过程网上运行,为全面公开安全监管执法信息夯实了基础,值得全国推广学习。

最后,健全安全监管人民监督员制度也是规范执法行为,健全外在的制约保障机制的需要。可以考虑把推行安全监管执法责任制与建立健全安全监管人民监督员制度有机结合,北京、河北等地已有成功经验可借鉴学习。安全生产大检查和综合督查可视情况增加检查组成员,分别邀请人民监督员、负责被检查企业安全评价的中介机构、被检查企业所属行业的注册安全工程师、人大代表和新闻媒体等,通过扩大执法检查的参与群体,让社会不同行业、性别、年龄、民族的人员都能参加安全监管执法工作,主动接受社会监督。

执法质量决定着执法案件是否具有公信力,最终取决于公众能不能信赖执法人员。执法人员对现场情况的把握和判断决定了执法效果,这就要求安监系统执法人员必须走专业化、职业化的道路,各级政府要以较为优厚的职业保障来吸引全社会最优秀的法律人才、专业人才加入安全监管执法队伍,这是全面贯彻依法治安的必然选择。因此,迫切需要在安全监管总局层面成立执法监察局,全面推动安全监管执法改革,围绕“由执法者负责”健全制度,建立安全监管执法人员有别于其他公务员的考核评价体系,提升其职业发展空间,推动执法专业化,解除执法人员后顾之忧。

 

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