（二）煤矿安全状况得到改善，事故逐年下降，2006年下降幅度较大。2003—2006年，煤矿事故平均每年减少350起、562人，年均降幅8%。2006年发生煤矿事故2945起、死亡4746人，比上年分别下降10.9％和 20.1%。与2002年相比，2006年全国煤炭产量增长约9亿吨，达到23.3亿吨，煤矿事故死亡减少2249人，下降32.2%。（图－2  2001-2006年全国煤矿事故死亡人数图）

（三）道路交通等重点行业领域安全生产得到加强，取得了明显成效。2003－2006年事故起数和死亡人数年均下降幅度，金属与非金属矿山为6%和7.1 %；建筑施工为5.2%和3%；道路交通为12.8%和4.6%；铁路交通为5.8%和7.7%；火灾事故为3.4%和9.2%。2006年道路交通事故起数为378781起，死亡89455人比上年下降15.9%和9.4%；与2002年相比,机动车增加了6500万辆达到1.44亿辆,事故起数、死亡人数下降了51%和18.2%。（图－3  2001-2006年全国道路交通事故趋势图）

2006年，煤矿之外还有9个行业领域事故有较大幅度下降,另有烟花爆竹和危险化学品两个行业上升。（表－2  2006年重点行业领域安全生产情况）

在2006年的事故构成中，按死亡人数统计，第一位是道路交通、占79.3%，铁路交通占5.1%，煤矿占4.2%，建筑施工占2.2%,非煤矿山2%。按一次死亡10人以上事故起数统计，第一位煤矿、占41.1%，道路交通占40％，火灾占3.2%，非煤矿山和危化品各占2.1%。（图－4  2006年各行业领域事故死亡人数比例图）

（四）2006年以来重特大事故明显减少。2006年一次死亡3-9人事故比上年减少249起、748人，分别下降9.6%和7.6%；一次死亡10人以上事故起数和死亡人数比上年分别下降30.1%和49%（其中一次死亡30人以上特别重大事故分别下降58.8%和78%）；没有发生涉难百人以上的事故。2007年1－5月3-9人事故起数和人数分别下降9.1%和10.7%；一次死亡10人以上事故分别下降24.6%和16.2%。（图-5  2006年重大、特大、特别重大事故死亡人数下降幅度），(图－6  2001-2006年全国10人以上事故趋势图)

（五）形势依然严峻，安全生产工作任务艰巨繁重。安全生产工作尽管取得了一些成效，但与党中央、国务院的要求和全国人民的期望相比仍有较大差距：事故总量仍然偏大，反映我国安全生产水平的一些相对指标还比较落后；一些行业领域事故多发的现状尚未扭转，2006年危险化学品、烟花爆竹事故死亡人数上升；一些地方安全状况不稳定，少数省（区、市）重特大事故上升。今年3月下旬以来，河南平顶山、山西临汾、辽宁铁岭和重庆北碚等地，相继发生特别重大煤矿、冶金事故和重大道路交通事故。瞒报事故问题时有发生。其原因分析起来：

----- 部分企业安全生产主体责任不落实。一些小矿、小厂、小作坊、建筑施工包工队、交通运输小型企业和个体户，非法违法生产经营现象突出、管理混乱，安全培训缺失，员工队伍安全技能低下；有的甚至无视法律、无视监管；有的不法业主和责任人事故后瞒报逃匿。一些大中型企业安全管理滑坡，在企业改制中削弱放松安全生产。一些生产建设项目层层转包、以包代管。

------ 一些地方安全监管力度层层衰减。政府安全监管的执行力、公信力在一些地方有逐级弱化现象。有的基层干部对安全生产的重要性认识不足、消极应付，安全工作长期停留上会议上、口头上；有的工作人员失职渎职、弄虚作假，个别人甚至官商勾结、以权谋私，充当非法违法行为的保护伞。囿于现行体制，小企业集中的乡镇一级多数没有安全监管机构，没有执法队伍，安监系统应有的“终端末梢”缺位。就安全监管队伍自身看，面对艰苦繁重的任务，一些同志产生了畏难情绪。一些地方的安全监管机构综合监管乏力。

------影响安全生产的诸多深层次问题尚未解决。粗放型经济增长方式尚未转变，能耗居高不下，能源原材料和交通运输市场需求旺盛，给安全生产带来压力。经济持续快速增长，使企业扩大规模、增加生产的冲动强烈。一些地方和单位“三非”（非法生产、非法经营、非法建设）、“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）和“三超”（工矿企业超能力、超强度、超定员生产，交通运输企业超载、超限、超负荷运营）现象屡禁不止。国家宏观调控虽然作用巨大，但其效果显现需要有一个过程。国家和地方政府制定采取的一系列标本兼治、重在治本之策，要贯彻落实见到明显成效，尚需付出持续不懈的努力。

综上所述，现阶段我国的安全生产的突出特征，表现为总体稳定、趋于好转的发展态势与依然严峻的现状并存。在对安全生产形势的分析判断上，我们要坚持两分法、两点论。一方面要看到成绩，增强做好安全生产工作的信心。只要我们解放思想、实事求是，扑下身子、真抓实干，就一定能够夺取安全生产的较好成绩。另一方面更要看到存在的差距和问题，认清工业化进程中安全生产的长期性、艰巨性和复杂性，进一步增加紧迫感、危机感和责任感。安全生产既是一项紧迫现实的工作，又是一项长期艰巨的历史任务，要经过一个持续努力、循序渐进的过程。必须坚决防止和纠正盲目乐观、麻痹松懈等情绪，保持清醒头脑，慎言成绩，不轻言好转；必须警钟长鸣、警示高悬，居安思危、言危求进，更加扎实认真地做好下一步工作。 

二、我国经济社会实现“安全发展”的必然趋势

（一）安全生产是工业化过程中必然遇到的问题

根据国际劳工组织的报告，目前全世界就业总人数为27亿人，每年因职业事故造成的死亡人数约21万人（指劳动者工伤事故死亡人数，不包括交通事故和职业病死亡），由职业事故和职业危害引发的财产损失、赔偿、工作日损失、生产中断、培训和再培训、医疗费用等总经济损失约占全球国内生产总值的4%。

世界各国既采用事故死亡人数的绝对指标，也采用反映事故死亡人数与经济发展关系的相对性指标，如从业人员10万人事故死亡率、单位国内生产总值事故死亡率、百万工时事故死亡率，以及道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率等，来反映国家地区或某些行业领域的安全状况。如果这些指标居高不下，则意味着为经济发展付出了高昂的生命代价。

从业人员10万人死亡率，近20年来世界各国均呈下降趋势。1990年大部分国家在15左右，2000年平均降至10以下，2002年降至8以下。但是各国情况很不均衡。先进工业化国家10万人死亡率普遍较低，目前平均值为4左右，其中英国最低，在1以下；澳大利亚其次，由1992年的7下降到2002年的2；德国居第三位，自1990年的5.1下降到2002年的2.9；美国由1992年的5.3下降到2002年的4.2；日本2002年为4.5。发展中国家一般在10以上，其中巴西为15左右，非洲等经济相对落后国家则更高（图－7 国际劳工组织对不同国家地区十万人死亡率估数）。单位国内生产总值事故死亡率，折算为人民币，英国由1990年0.04降至目前0.02；日本由1990年的0.07降至目前的0.05；美国、澳大利亚、法国均在0.04-0.06之间。发展中国家则普遍较高，韩国目前为0.6，我国2004年为0.86，2005年为0.7，2006年为0.558（表－3 主要国家单位国内生产总值事故死亡率）。

采矿业、建筑业和运输业是各国生产安全事故死亡较多的行业领域，约占全部事故死亡的50－60%。因此产业结构的调整优化，对降低事故死亡起着重要作用。先进工业化国家已普遍形成了服务业比重很高、工业和制造业比重其次、农业比重很低（平均约占5%）、高风险行业从业人员较少的产业格局。2001年美国采矿、建筑和运输业等行业的从业人数，仅占总从业人数的15.4%，尽管这3个行业的10万人死亡率分别为24、12和11，远高于其它行业，但由于服务和金融等低危险性行业就业人数占较高比重，使得总的10万人死亡率较低，平均为4.2（表－4 美国联邦劳工部统计1994－2001年各行业10万人死亡率）。

（二）先进工业化国家普遍经历了从事故多发到逐步稳定、下降的发展周期

研究表明，安全状况相对于经济社会发展水平，呈非对称抛物线函数关系，大致可划分为4个阶段：一是工业化初级阶段，工业经济快速发展，生产安全事故多发；二是工业化中级阶段，生产安全事故达到高峰并逐步得到控制；三是工业化高级阶段，生产安全事故快速下降；四是后工业化时代，事故稳中有降，死亡人数很少。（图－8 安全生产与经济社会发展阶段变化关系）

日本1948－1960年处于工业化初级阶段，人均国内生产总值从300美元增到1420美元，年均增长15.5%，事故也急剧增加，13年间职业事故死亡率增长了146.1%。1961-1968年处于工业化中级阶段，人均国内生产总值从1420美元增加到5925美元，事故高发势头得到一定控制，但在工业、制造业就业人口仅5000万人左右的情况下，职业事故死亡人数仍在6000人左右的高位波动。1969-1984年进入工业化高级阶段，人均GDP2万美元,事故死亡人数大幅度下降到2635人，平均每年减少5.2%。之后，日本进入后工业化时代，人均GDP3万美元,事故死亡人数保持平稳下降趋势，2002年为1689人。（图－9  1917－2002年日本职业死亡人数与人均GDP的发展变化趋势）

美国是产煤大国，煤炭赋存和开采条件较好，51％为露天矿，但其煤炭工业也经历了事故多发阶段。1900-1907年美国国内生产总值增长36%，煤矿事故死亡人数也从1489人猛增至3242人，1907年百万吨死亡率高达8.37。1900-1910年的10年间发生了10起1次死亡百人以上事故， 1908-1930年国内生产总值增长88%，煤矿事故死亡人数减少到1930年的2063人，煤矿百万吨死亡率降至3.56，事故逐步得到控制并开始下降。1931-1960年国内生产总值增长216%，安全生产状况也明显好转，到1960年煤矿死亡420人，煤矿百万吨死亡率为0.95。1970年后事故继续减少，美国目前年产煤10亿吨左右，死亡约30人，百万吨死亡率0.03。

英国、德国、法国等工业化国家的安全生产，也都经历了从事故多发，到下降和趋于稳定的过程（图－10 英国工业事故、美国煤矿事故和日本职业死亡人数的发展变化）。

作为发展中国家的巴西，上世纪60年代以后是其经济快速增长期和调整稳定期，10万人死亡率在经历了20多年的波动后，1990年后开始出现下降趋势（图－11  巴西职业10万人死亡率发展变化趋势） 。

安全生产的这种阶段性特点，揭示了安全生产与经济社会发展水平之间的内在联系。当人均国内生产总值处于快速增长的特定区间时，生产安全事故也相应地较快上升，并在一个时期内处于高位波动状态，我们把这个阶段称为生产安全事故的“易发期”。所谓“易发”，是指潜在的不安全因素较多。这个期间，一方面经济快速发展，社会生产活动和交通运输规模急剧扩大；另一方面安全法制尚不健全，政府安全监管机制不尽完善，科技和生产力水平较低，企业和公共安全基础仍然比较薄弱，教育与培训相对滞后，这些因素都容易导致事故多发。

依据世界银行关于经济发展水平的划分标准，有关机构选择27个国家、14项经济社会发展指标进行了综合分析，发现安全生产除了与经济社会发展水平和产业结构相关外，还与国家安全监管体制、安全法制建设、科技投入水平、社会福利制度、教育普及程度、安全文化等因素密切相关，因此“易发”并不必然等于事故高发、频发，事实上各国“易发期”所处的经济发展区间、经历的时间跨度也不尽相同。美国、英国处于人均1000－3000美元之间，时间跨度分别为60年（1900-1960）和70年（1880－1950）；战后新兴的工业化国家日本的“易发期”则处于1000－6000美元之间，时间跨度也缩短为26年（1948－1974）。（表－5 英国、美国、日本安全生产事故“易发期”）

（三）建国以来我国安全生产呈现出的一些规律特点

建国57年来，我国安全生产在曲折中发展，大致经历了四个事故高峰期（1958－1961、1971－1973、1993-1996、2001－2002）。（图－12  1954－2006年全国工矿企业事故死亡人数）；（图－13  1996－2006年全国各类事故死亡人数）。通过对各个时期、各个阶段事故伤亡统计数据进行分析，可以发现：

一是事故总量随着经济规模的扩大而上升。从大致走势看，建国以来事故死亡人数呈上升态势。值得注意的是2003年出现了“拐点”，当年在国内生产总值持续增长背景下，事故死亡人数开始下降。从工矿企业事故死亡指数曲线分析，1953-1976年波动幅度较大，1978年后波动幅度相对较小,死亡人数指数波动幅度与GDP增长率的变化具有统计学正相关关系（图－14  1953－2006年全国工矿企业事故死亡人数指数与GDP增长率变化趋势），改革开放以来比较稳定的经济社会环境，为安全生产的持续平稳发展创造了有利条件。

二是反映事故死亡人数与经济活动关系的一些相对性指标持续下降。煤矿百万吨死亡率和道路交通万车死亡率以及工矿企业从业人员10万人死亡率，呈逐年下降趋势。（图－15  1981－2006年煤矿百万吨死亡率变化）；（图－16  1978－2006年道路交通万车死亡率变化）；（图－17  1953－2006年我国工矿企业从业人员10万人死亡率化） 这表明随着安全法制的健全和政府监管力度的加大，我国安全生产确实在不断地加强和改进。

三是特别重大事故的发生频率2005年之前一直呈增加态势，2006年呈现较大幅度下降。这种现象表明，随着生产规模扩大、生产集中化程度提高、城市化进程加快、交通运输增加等，发生群死群伤重特大事故的几率随之增加；而劳动生产率低下，规范的生产经营秩序尚未建立健全，也加大了重特大事故风险。防范遏制重特大事故，是当前和今后一个时期我国安全生产工作的重点任务。（图－18  1953－2006年我国工矿企业一次死亡30人以上事故起数）

（四）我国安全生产规划和奋斗目标

2004年初国务院作出的《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确了我国安全生产中长期奋斗目标：第一阶段：到2007年即本届政府任期内，建立起较为完善的安全监管体系，全国安全生产状况稳定好转，重点行业和领域事故多发状况得到扭转，工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等指标均有一定幅度的下降。第二阶段：到2010年即“十一五”规划完成之际，初步形成规范完善的安全生产法治秩序，全国安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。第三阶段：到2020年即全面建成小康社会之时，实现全国安全生产状况的根本性好转，亿元国内生产总值事故死亡率、十万人事故死亡率等指标，达到或接近世界中等发达国家水平。

依据十六届五中全会《建议》提出的“十一五”期间要使安全生产状况进一步好转的要求，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，首次把安全生产列为专节，规定“十一五”期间亿元国内生产总值生产安全事故死亡率降低35％，工矿商贸企业十万从业人员生产安全事故死亡率降低25％，这两大目标和道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率已纳入国家统计指标体系。各省（区市）的“十一五”规划也都确定了与国家目标相衔接的安全生产目标。

鉴于煤矿瓦斯事故多发、小煤矿非法违法问题严重，2005年8月全国人大常委会提出、国务院确定了煤矿安全工作两个阶段性目标：即力争用两年左右的时间，使煤矿重特大瓦斯爆炸事故有较大幅度的下降；争取用三年左右的时间，解决小煤矿问题。

上述目标，体现了党和政府加强安全生产工作、实现安全生产状况根本好转的坚强决心和坚定信心，反映了经济社会发展的必然要求和全党、全国人民的迫切愿望。

与国外相比，我国安全生产具有政治、制度优势和后发优势。各级党组织的高度重视和坚强领导，为加强安全生产工作提供了强有力政治保证和思想保证；充分发挥社会主义制度优势，可以集中力量、集结各类资源办大事，攻克安全生产领域的重点、难点问题；通过借鉴先进工业化国家的经验教训，可以取长补短、后来居上；通过总结我们自己的实践，可以更好地认识把握安全生产规律。目前我们在安全法制、体制、机制、责任制、安全文化建设等方面，已经探索和积累了许多经验。相继发生的一些重特大事故，用生命和鲜血换来的惨痛教训，更显珍贵，促使我们深刻反省，从制度、管理、技术等方面采取措施加强和改进安全工作。

当前我国经济社会发展正站在新的历史起点上，安全生产工作挑战与机遇并存。只要我们坚持党的领导，依靠各级党委政府，依靠人民群众，依靠企业，安全生产中长期目标就一定能够实现；发达国家工业化进程中普遍经历的安全生产周期也是可以缩短的，安全生产工作大有作为。

三、指导支撑我国安全生产工作的五个体系

我国是一个正处在工业化加速发展时期的大国，安全生产摊子大、任务重。煤矿整顿关闭第一、二阶段，全国累计关闭8583处煤矿；2006年关闭了17578处金属和非金属矿山，1693个危化品生产企业，1165个烟花爆竹生产企业，撤销了1877户建筑企业的施工资质、停止了14211个无证单位的施工。到2006年底，全国仍有大小煤矿16465处（另有在建矿井3995处），非煤矿山9.74万处，危化品生产企业2.1万家，烟花爆竹生产企业5800家,建筑施工企业7.2万家。全国5万多条公路、总里程超过达到348万公里（含155万公里乡村公路），各类机动车保有量1.48亿辆，加油站9万多座。铁路营业里程7.7万公里，铁路与公路交叉道口1.44万处。每天民航起落飞机1万多架次，内河和海上飘泊行驶大小船只150多万艘。加之生产力水平较低，安全生产基础薄弱，安全工作要做到万无一失、几万无一失，确实任务很重、难度很大。（表－6  2006年底全国工矿商贸道路交通企业数）

我国的安全生产工作，既要学习借鉴国外的成功经验和有效做法；又不能机械模仿、照搬照抄。必须从实际出发，解放思想、实事求是，扬长避短、发挥优势，探索合乎国情、切合实际的方法途径。一个时期来，我们在深刻领会、认真贯彻党中央和国务院的指示精神的基础上，紧密结合实践，致力于探索建立以下5个体系。

(一)以“安全发展”为核心的安全生产理论体系

胡锦涛总书记在中央政治局第30次集体学习会上的重要讲话，温家宝总理在2006年全国安全生产工作会议上的讲话和《政府工作报告》中的相关论述，全面系统地阐述了安全生产的重要意义、指导原则、方针政策和重大举措。党的十六届五中全会确立了安全发展的指导原则，六中全会把安全生产纳入构建社会主义和谐社会的总体布局。以上为安全生产工作指明了方向，提供了坚实的思想理论基础和强大的精神动力。

通过认真学习领会中央领导安全生产重要讲话和党的十六届五中、六中全会精神，在研究总结国内外安全生产演变规律和经验教训的基础上，初步形成了以“安全发展”为核心的安全生产理论体系，较好地指导推动了安全生产工作实践。这一体系的要点：

一是“安全发展”的科学理念和指导原则。安全生产是经济发展与社会进步的前提、基础和保障。以人为本首先要以人的生命为本，科学发展首先要安全发展，和谐社会首先要关爱生命。要把安全生产纳入落实科学发展观和构建和谐社会总体战略布局，纳入经济社会发展规划，明确安全发展目标任务，分解落实安全生产控制指标。

二是“安全第一、预防为主、综合治理”方针。从五六十年代的“安全第一”，到七十年代之后的“安全第一、预防为主”，再到党的十六届五中全会提出的12字方针，反映了我们对安全生产规律特点认识的不断深化。依据这一方针，必须把防范事故作为安全生产的主体性任务，把工作重心转移到排查治理隐患、提高事故防范能力上来；必须坚持标本兼治、重在治本，综合运用法律、经济、科技手段和必要的行政手段，解决突出问题和深层次问题，建立长效机制。

三是“两个主体”和“两个负责制”。政府是安全生产的监管主体，各级政府安全生产守土有责，为官一任必须确保一方平安；企业是安全生产的责任主体，各类企业必须接受政府的依法监管、行业有效指导和社会广泛监督，依法依规搞好安全生产，切实保障从业人员的安全和健康。安全生产工作必须落实政府行政首长负责制和企业法定代表人负责制，纳入政绩、业绩考核。

四是依法治安、重典治乱，建立规范的安全生产法治秩序。我国安全生产领域的一些问题特别是非法违法、违规违章问题，积弊已久、积重难返，有的已经成为“痼疾”。必须严刑峻法、依法严惩，治理安全生产中的混乱状况，严厉惩处安全生产领域违法违纪行为，严肃追究事故责任。根据目前我国司法和行政资源配置现状，要建立党委和政府统一领导、各相关方面共同参与的联合执法机制，建立政府安全监管机构与司法机关的沟通协调机制，提高执法效率，提高政府安全生产工作的执行力和公信力。

五是用科技教育引领支撑安全生产。安全生产是先进生产力的体现。必须坚持“科技兴安”，开展安全科技攻关，加大投入，加快安全技术改造，采用先进技术和装备，淘汰落后生产能力；对从业人员特别是农民工进行强制性培训，提高安全技能；加快培养重点行业的紧缺人才和高技能人才，普及安全知识，提高全民安全素质。

六是依靠人民群众，形成广泛的参与和监督机制。要加强安全文化和舆论阵地建设，保持正确的舆论导向，动员全社会更加关注支持安全生产工作。要自觉接受来自社会公众和媒体等各方面的监督，鼓励据实举报，及时公布典型事故的查处结果，这是社会文明进步的表现，是对安全生产工作的有力支持。要发挥工会共青团等群众组织的作用，充分依靠从业人员和人民群众，保障人民群众安全生产知情权、参与权和监督权。

 (二)安全生产法律法规体系

2002年国家颁布了《安全生产法》，标志着我国安全生产开始步入法制轨道。此外在《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《铁路法》、《民航法》、《电力法》、《建筑法》等十余部专门法律中，都有安全生产方面的规定。国务院相继颁布了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》、《煤矿安全监察条例》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《道路交通安全法实施条例》和《建设工程安全生产管理条例》等近百部行政法规。相关部门颁布了数百个部门规章。各地都制定出台了一批地方性法规规章，目前已有21个省（区、市）颁布实施了《安全生产条例》。企业建章立制工作也有很大进展。目前安全生产各个方面、各个环节的工作，大致上都可以做到有法可依、有章可循。

全国人大常委会2006年6月通过了《刑法》修正案（六），将安全生产事故责任罪的刑期由七年以下修改为五年以上，增设了不报、谎报事故罪。随后高法、高检又作出了关于办理危害矿山安全生产犯罪案件的《司法解释》，规定可以数罪并罚，进一步加大对安全生产违法犯罪行为的惩处力度。中纪委、监察部清纠煤矿违规入股，就安全生产领域违法违纪行为的党纪政纪处分作出了规定，严惩事故背后的失职渎职和腐败现象。最近，山西省晋城市人民法院对今年“3.18”苗匠联办煤矿重大瓦斯爆炸事故（21人死亡）及其瞒报案件进行了审判，煤矿投资人王某数罪并罚，被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处罚金100万元。该矿矿长、机电兼生产副矿长各判处有期徒刑20年，并处罚金50万元、100万元。晋城市城区西上庄办事处主任等19名相关责任人也分别判刑。这对社会是一个强而有力的信号，显示了我们依法治安、重典治乱、严厉打击违法犯罪行为的决心。

2007年3月28日国务院第172次常务会议通过了《生产安全事故报告和调查处理条例》，于6月1日正式施行。《条例》全面规范了事故报告和调查处理的程序与责任，是罗织严密的安全生产法网、建立规范的安全生产法治秩序的重要环节，是依法治安、重典治乱的有力武器。《条例》4年磨一剑，其显著的立法特点：一是确立了事故查处要坚持“政府领导、分级负责”的原则。二是强调必须坚持“四不放过”，查清原因、追究责任、落实整改，深受教育。用鲜血和生命换来的教训要永志不忘、警示后人。三是加大责任追究和处分处罚。对事故责任单位和个人，以及瞒报、谎报和逃匿行为要处以重罚，严惩失职渎职、违法违纪行为。加大了经济罚款、吊销资质等行政处罚。四是充分考虑了一些特殊行业的情况，以及与已有法律法规的衔接，做到与相关立法和相关执法部门的和谐统一。2005年以来，由国务院事故调查组查处结案、公布了35起一次死亡30人以上的特别重大事故（其中13起为以前发生的），共处理处理875名责任人，其中移送司法机关299人，给予党纪政纪处分526人。在受到党纪政纪处分的人员中，有省部级干部5人，地厅级干部35人，县处级干部191人。

(三)以12项治本之策为内容的安全生产政策措施体系

2005年底，国务院第116次常务会议决定在采取断然措施坚决遏制重特大事故、加快治标的同时，针对影响制约我国安全生产的诸多深层次、历史性问题，从安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、安全监管及应急体制等12个方面，采取一系列政策措施。就经济政策而言，国务院办公厅下发转发，以及相关部门联合制定下发了40多个政策性和规范性文件，就调整加强煤炭行业管理、煤炭可持续发展政策措施试点、煤炭资源有偿使用、国债资金扶持国有重点煤矿安全治理隐患、高危行业安全费用提取、安全风险抵押、煤层气开发利用、工伤责任保险等作出明确规定。仅在煤层气抽采利用方面，近期国家相关部门就出台了税收优惠、煤层气利用财政补贴、鼓励煤层气发电上网、矿权与气权统一设置和协调开发、扩大对外合作等多项经济政策。同时，中组部把安全生产列为地方党政领导班子和领导干部综合考核评价的内容之一，中央社会治安综合治理委员会把安全生产纳入“平安创建”活动。各地、各单位也都结合实际，采取了一些地方性和企业内部政策措施。

12项政策措施涵盖了安全生产的各种要素，包含着安全生产工作的各种方法手段和途径，是党的安全生产方针的具体化。一个时期来的实践表明，这些政策措施符合国情、切合实际，治之有力、行之有效。既是长效机制，持之以恒地抓下去，一定可以实现安全生产的长治久安；也是速效机制，只要认真贯彻、落到实处，就能较快见到成效。

（四）安全生产工作目标和控制考核指标体系

前面讲到，安全生产工作目标包括了国务院《决定》提出的三个中长期目标；全国人大常委会提出、国务院确定的煤矿安全生产两个阶段性目标；国家“十一五”规划明确的亿元GDP事故死亡率降低35％，工矿商贸企业十万从业人员事故死亡率降低25％这两大目标。依据上述目标，结合上年实际，经反复测算讨论，国务院安委会确定了年度绝对指标和相对指标下降幅度，形成了当年安全生产控制考核指标。安全生产控制考核指标体系，由事故死亡人数总量控制指标、绝对指标、相对指标、重大和特大事故起数控制考核指标4类、27个具体指标构成。总量控制指标是事故总死亡人数；绝对指标包括了工矿商贸企业（煤矿、矿山、危化品、烟花爆竹、建筑施工、民爆器材等）、道路交通、火灾、水上交通、铁路、农机和渔业7项；相对指标包括了亿元GDP死亡率、工矿商贸10万人死亡率、道路交通万车死亡率、水上交通百万吨死亡率、铁路百万公里死亡率、特种设备万台死亡率8项；重特大事故起数控制指标分为一次死亡3－9人和10人以上两项指标。以上控制指标由国务院安委会每年分解下达到各省（区市）和新疆生产建设兵团。各地逐级分解落实到基层政府和重点企业。每季度在《人民日报》公布各地安全生产控制考核指标实施情况。

从控制考核指标制度建立之初到现在，社会上不同认识一直存在。有的认为由于下达控制考核指标而造成瞒报事故和弄虚作假现象增多，有的甚至批评说政府“下达死亡指标”。这些说法产生了误解，是片面的、不正确的。一是控制考核指标的核心意义在于遏制事故、减少死亡，是约束性指标，对安全生产工作绩效实施量化考核。事故“死亡”及其“死亡人数”，是国人非常忌讳、避之犹恐不及的名词和话语，却是安全生产工作不得不直面的现实。二是对于一个企业，可以要求杜绝死亡、事故为零，但这是微观层面的要求；对我们这样一个大国，国家、省、地、甚至一个县现阶段以及可以预期的将来，都不可能消灭事故、杜绝事故死亡。目前我们能够做的，就是要千方百计防范遏制、逐年减少重特大事故，减少事故总量，把事故造成的生命财产损失降到最低。三是近年来的实践也表明，通过实施控制考核指标，确实强化了各级干部的责任意识，有效地推动了安全生产。32个省级考核统计单位中（含新疆兵团），2004、2005和2006年事故死亡人数控制在年度指标之内的单位，分别为26、29、31个。安全生产控制考核指标体系符合国情，必须坚持、改进。四是至于一个时期来事故瞒报逃匿现象多有发生的原因，并不是由于下达控制性指标，也不是严刑厉法所造成。恰恰相反，主要是一些事故的责任追究、依法惩处不到位，失之于宽、失之于软，致使一些非法业主和责任人存有侥幸心理，事故后隐瞒不报或者试图一跑了之。在社会公众监督和恢恢法网之下，任何事故都瞒不住、逃不掉，必将受到严厉的惩罚。

（五）中央和地方相结合、综合监管与行业监管互动的安全生产监管体系

经过持续努力，目前已经基本形成了覆盖全国各地、各个行业领域的安全生产监管工作体系，应急救援体系也正在建立。在各级党委政府领导和支持下发挥着重要作用。

目前国家层面上的安全管理职责格局是：在国务院领导下，国务院安全生产委员会为非常设机构，安全监管总局对全国安全生产实施综合监管，并负责煤矿安全监察和非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等无主管部门行业领域的安全生产监督管理工作；国防科工委、公安部、建设部、农业部、交通部、铁道部、民航总局、电监会和国资委等部门，分别负责本系统、本领域的安全工作；质检总局负责锅炉压力容器等4类特种设备的安全监督检查；卫生部负责职业病诊治工作；劳动和社会保障部负责工伤保险管理，同时保留了儿童、妇女的劳动保护工作职能。存在的问题是一些重点高危行业安全监管薄弱或缺位，综合监管的职能还不到位。

在地方层面，到2006年底，各省（区市）、各市（地）以及92%以上的县级人民政府，已建立了专门的安全生产监管机构；全国有156个市地和1197个县，建立了安全生产执法队伍。全国共有监管人员约5.5万人。“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局，以及“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产责任体系，已经形成并逐步完善。目前存在的问题，主要是囿于现行体制，乡镇一级政府没有安全生产监管执法权，许多乡镇中小企业安全监管任务繁重，应该建立而尚未建立监管机构，乡镇政府有责无权，安全生产工作不落实。

上述5个体系，是我们学习领会、贯彻落实党中央和国务院加强安全生产工作一系列指示精神的成果，建立在实践的基础上，符合国情和安全生产领域的实际。5个体系的建立和形成，标志着我国安全生产工作的思想理论基础已经奠定，法律法规日臻严密，政策措施渐趋完善，目标指标更加明确，体制机制逐步健全。在上述体系的指导保障下，我国安全生产工作势必不断加强、稳步前进。

四、当前安全生产的重点工作

2007年是全面落实科学发展观、加快构建社会主义和谐社会、保持国民经济又好又快发展的关键一年。也是安全生产工作的“落实年”和“攻坚年”。落实年：就是要在抓落实上继续狠下功夫，把胡锦涛总书记、温家宝总理关于安全生产的一系列重要讲话精神，把近年来党中央、国务院在安全生产工作上已经做出的决策部署，已经明确的方针原则，已经出台的政策措施，真正落到实处、见到实效。攻坚年：就是要深化煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战，深入开展各个重点行业领域的安全专项整治，加快解决煤矿安全生产“第一杀手”和“重灾区”问题，下决心攻克交通运输、非煤矿山、危险化学品、建筑施工等重点行业领域影响安全状况稳定好转的难点问题。通过努力，坚决遏制重特大事故，继续减少事故总量，完成国务院确定的到2007年的目标任务，推动和实现全国安全生产状况的稳定好转，迎接党的十七大的胜利召开。

稳定好转的基本标志：“稳定”，就是要使全国、全年的工作保持一个平稳的走势，不反弹、不回潮；“好转”，就是各地区、各个行业领域的安全生产状况继续向好的方向转化，各项指标继续下降。一是绝对指标。全国生产安全事故死亡人数要在2006年的基础上下降1.3%，一次死亡3－9人的重大事故比2006年下降3％；一次死亡10人以上的事故下降3％。其中煤矿、非煤矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹和铁路交通事故死亡人数下降2％，道路交通事故死亡人数下降1.2%，水上交通、农业机械、渔业船舶事故死亡人数下降1％，火灾事故力争下降。二是相对指标。亿元GDP生产安全事故死亡率要降到0.51，下降8.6%；工矿商贸十万就业人员生产安全事故死亡率降到3.17，下降4.8%；道路交通万车死亡率降到5.7，下降8.1%；煤矿百万吨死亡率1.923，下降5.8%。

今年前1－5月，全国安全生产继续保持了总体稳定、趋于好转的发展态势，全国事故起数和死亡人数同比下降24%和14.3%, 其中煤矿下降21.7%和14%；大多数行业都有一定幅度下降。（表－7  2006年1－5月事故总量、重特大事故、煤矿等重点行业领域事故情况）；但煤矿等一些行业、企业的隐患还很严重，积累的问题还很多，一些行业和地方事故一度出现反弹，形势依然严峻。对此必须有清醒的认识，保持高度警觉。

当前以及今后一个时期，要集中精力抓好以下重点工作：

（一）深入贯彻落实“安全发展”科学理念和指导原则，健全完善考核奖惩、激励约束机制

要按照锦涛总书记的要求，把安全发展作为一个重要理念，纳入社会主义现代化建设的总体战略，做到安全生产与经济社会发展各项工作同步规划、同步部署、同步推进。继续促进各地区、各部门切实落实“十一五”规划的安全生产目标、任务和措施。要教育各级干部，从坚持以人为本、执政为民，从落实科学发展观、加快构建社会主义和谐社会的高度，充分认识安全生产的重要性，摆正安全生产与发展经济的关系，克服思想障碍，增强抓好安全生产工作的自觉性。要按照家宝总理的要求，树立正确的政绩观，“发展经济是政绩，安全生产也是政绩”，把安全工作绩效作为评价政府和企业工作、评价使用干部的重要依据。对安全工作成绩突出的要予以表彰奖励，长期被动的要批评惩罚，失职渎职、违法违纪的要依法依纪严肃查处。从各级领导直到基层干部都要牢固树立重视安全生产、抓实安全工作的高度责任心，促使“两个主体”、“两个负责制”真正落实到位。

今年六月份是第六个安全生产月，主题是“综合治理、保障平安”，要大力宣传以“安全发展”为核心的安全生产体系，宣传以12项治本之策为内容的安全生产政策措施体系，用以武装头脑、指导实践，推动工作。

（二）狠抓煤矿安全这个重中之重，深入开展瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战

我国一次死亡10人以上事故，约42％发生在煤矿。煤矿安全状况不改善，全国安全生产形势就难以稳定好转。影响我国煤矿安全的两大突出问题：一个是瓦斯灾害严重、重特大瓦斯事故多发；另一个就是小煤矿过多过滥、非法违法屡禁不止。针对这两大问题，国务院部署在全国开展了煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战。两年多来，通过强力贯彻“先抽后采、监测监控、以风定产”方针，大力发展瓦斯抽采利用，在各类煤矿强制性安装瓦斯监测监控系统和安全监控区域联网，扶持推动国有重点煤矿进行安全技术改造，2006年煤矿瓦斯事故起数和死亡人数分别比2005年下降21%和39.2%，一次死亡10人以上瓦斯事故分别下降36.6%和63.2%。通过严格煤矿安全生产行政许可，厉行整顿关闭，全国第一阶段（2005年下半年－2006年4月）关闭非法和不具备安全生产条件煤矿5931处，另取缔非法采矿点1万多处（次）；第二阶段（2006年5月－2007年上半年），把关闭对象延伸到破坏资源、污染环境、不符合国家产业政策等16种矿井，计划关闭 2652处，目前已基本关闭到位。

要在目前的基础上，采取更加切实有效的措施，把两个攻坚战一抓到底。

在瓦斯治理工作上，要向煤层气开发利用的纵深延伸，把国家最近出台的一系列关于煤矿瓦斯抽采利用的扶持政策，包括财政补贴、税收优惠、理顺采气采矿权、鼓励煤层气发电上网，开展对外合作等，尽快落到实处。大力推广淮南、晋城、中梁山等煤矿的经验做法，强力推行先抽后采，提高抽采率、利用率。今年要继续用30亿元的国债资金，支持带动国有重点煤矿投入约200多亿元治理隐患，根除煤矿瓦斯灾害。

在整顿关闭工作上，要按照第三次部际协调会议和6月5－6日在内蒙古自治区鄂尔多斯市召开的现场会的部署，抓紧实施“整顿关闭、整合技改、管理强矿”三步走战略，加大力度，加快进度，力争到2007年底提前完成原定到2008年上半年完成的三个阶段累计关闭矿井1万处的目标（约占小煤矿总数的44％）。同时规范煤炭资源整合，防止以“整合”为名拖延逃避关闭；有效控制煤矿新建项目，防止小煤矿前关后建；积极推进管理强矿，落实安监总局和相关部门联合下发的关于大小煤矿加强安全基础管理的两个《指导意见》，小煤矿规范管理、提高防范抵御事故灾害能力，大煤矿要推行安全质量标准化、创建本质安全型矿井，实现强基固本、长治久安。