健全预案体系 加强预案管理 为提高安全生产应急管理水平而努力

国家安全生产监督管理总局副局长

国家安全生产应急救援指挥中心主任 王德学

（2006年12月1日，根据录音整理）

同志们：

　　这次会议开的很好。会上，应急指挥中心李万疆同志和中心有关部门负责同志向大家报告了近期开展的几项主要工作，介绍了《矿山事故灾难应急预案》等六项部门预案和《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》编制的基本思路、框架；中国海上搜救中心等八个单位的代表介绍了安全生产应急管理，尤其是在预案演练方面的经验；有关专家重点讲解了预案演练的方式方法以及预案演练应注意的问题；与会同志进行了认真的讨论。会议达到了统一思想、提高认识、明晰思路、增强信心、推动工作的目的。这次会议对下一步的预案管理工作乃至整个安全生产应急管理工作将会起到很大的促进作用。

　　下面我讲三点意见。

　　一、要充分认识发布六项部门预案的重要意义

　　《矿山事故灾难应急预案》、《危险化学品事故灾难应急预案》、《陆上石油天然气储运事故灾难应急预案》、《陆上石油天然气开采事故灾难应急预案》、《海洋石油天然气作业事故灾难应急预案》、《冶金事故灾难应急预案》等六项部门应急预案是国家应急预案体系的重要组成部分，是总局按照国务院统一部署，为加强安全生产应急管理，提高事故应急处置能力而制定的事故专项应急预案，是指导地方各级安全监管部门和企业制定相关事故应急预案的规范性文件。六项部门预案组织起草、修订历经近三年时间，最后经过总局局长办公会讨论，报国务院备案后，由总局印发实施。应当说，在当前发布六项预案，具有重要的现实意义。

　　第一，有利于推动六项预案涉及行业和领域企业的事故预防工作。大家都知道，预案的编制过程是全面掌握企业安全生产状况、消除事故隐患、提高企业本质安全水平的过程，是全体人员接受教育、提高危机意识、建立协调机制的过程。因为编制应急预案首先要全面分析企业的所有危险因素、分布情况以及可能发生的事故类型和危害程度，在排查、辨识、登记的基础上，针对可能发生的事故类型及危害程度制定应对措施。其次需要对企业的安全管理状况和技术水平及应急资源进行评估，在评估中使企业的安全管理水平和技术得到提高，应急资源得到充分利用。再就是全体人员的参与，使所有与事故有关人员均掌握危险源的危险性、应急处置方案和技能。与此同时，就是要充分利用社会应急资源，与政府应急预案、上级主管单位以及相关部门的应急预案相衔接。通过预案的对接和交流，促进企业完善应急预案，消除事故隐患，提高安全生产水平。六项部门预案涉及的都是高危行业，是安全生产工作的重点。通过制定和实施预案，尤其是按照六项部门预案的思路制定各级安全监管部门预案和企业预案，可以推动相关行业和领域事故预防工作更好的开展，有效遏制这些行业和领域企业重特大事故的发生。

　　第二，有利于规范事故灾难应对工作程序。六项部门预案制订过程中，总局相关业务司局、应急指挥中心等单位做了很多工作，各地安全监管部门和部分中央企业也做了大量的工作。六项部门预案进一步规范了总局重特大事故应急处置程序，同时也促进了各级安全生产监督管理部门对事故的有力处置和管理。六项部门预案发布后，各级安全监管部门和各类企业都要按照六项部门预案，结合工作实际制定或修订相关应急预案。制定、修订预案的过程是完善事故应对工作程序的过程，是规范事故管理的过程，是建立安全生产应急管理责任制的过程。因此，必将会使我们对事故灾难的应对工作更加有序、有力、有效。特别是六项部门预案对事故应急管理整个流程进行了规范，实际上是一个范本。各地区、各单位只要结合实际加以实施，必将会进一步规范各类事故应对工作程序，提高生产安全事故处置的时效性。

　　第三，有利于指导预案编制和修订工作的开展。部门预案和专项预案有相同性，框架基本相同。六项部门预案提供了较好的框架结构，地方安全生产应急预案及企业的应急预案制定工作主要是按照六项部门预案结构，联系实际增添内容，加以细化。已制定的要按此修改，进一步规范。从国家层面上，国务院发布了国家总体预案和安全生产事故总体预案，对预案的编制原则、预案管理等提出了明确的要求；总局印发了六项部门预案和预案编制导则，对预案编制方法提供了较好的范本。因此，六项部门预案的发布有利于各地和生产经营单位进一步做好预案制修订工作。

　　第四，有利于完善应急响应机制，提高事故应对处置能力。六项部门预案按照事故类别，分别对事故响应级别、相关部门职责、事故报告和应急处置程序，以及应急保障条件等都提出了明确的要求。按照六项部门预案确立的应急响应机制处理事故，能够做到反应灵敏、快速行动、有效应对，减少事故造成的损失。各地区、各单位可按照六项部门预案的框架和要求，完善不同级别的应急响应机制，明确相关职责，提高处置事故的能力。事故应急处置的第一要素就是时间，应急响应原则第一句话就是反应灵敏，行动快速。很多事故都是反应不灵敏，动作不迅速，结果小事故变成了大事故。如火灾事故在半小时之内灭火跟两个小时灭火，后果是完全不一样的。矿山透水事故，如果条件具备，又能用最短的时间完成施救任务，人就可以救活；如果事故不能得到及时救助，耽误了救援时间，再具备条件，人也很难救活。这种事例太多了。事故应急反应不及时是当前事故应急处置存在的突出问题。六项部门预案对应急指挥协调机构和现场应急救援指挥机构进行了规范，对完善响应机制，规范事故救援，快速调度有用资源，协调相关应急救援队伍有序救援，提高应急处置能力，很有指导作用。

　　第五，有利于促进安全生产形势的稳定好转。实践证明，应急预案制定得好，针对性强，具有可操作性，并认真贯彻执行，可以大幅度地提高事故救援效果，减少事故人员伤亡和财产损失。在地方党委政府的领导下，在各级安全生产监管、煤监安全监察部门和其它有关部门及其应急指挥机构，特别是广大一线救护队员的共同努力下，由于制定了预案，及时启动预案，搞好应急响应，今年以来事故应急救援在促进安全生产形势好转方面发挥了重要的作用。据统计，今年以来煤矿成功抢救遇险、遇难人员1100多人；水上救援队伍成功抢救遇险人员1万多人；消防、军工，铁路、民航、道路交通都做了大量的救援工作，为减少和控制事故，促进安全生产形势好转做出了贡献。此外，事故应急处置不仅促进安全生产形势好转，而且有利社会稳定。像大面积停电或区域性停电事故，在很短的时间及时得到处置，不仅可以减少人员伤亡和事故损失，而且可以尽快恢复社会稳定，保证人民正常生活所需。如今年7月1日，河南9条超高压输电线路跳闸，多台发电机组退出运行，华中电网安全面临严重威胁。国家电网公司迅速启动应急预案，有效防止了事故进一步扩大，成功避免了一次电网大面积停电事故的发生。所以，六项部门预案的发布实施，有利于促进这六个行业和领域应急救援工作的开展，为安全生产形势的稳定好转做出贡献。

　　二、要切实将六项部门预案落到实处

　　预案再好，重在落实。我们要下大气力，使六项部门预案逐级落实。

　　（一）要广泛深入地宣传六项部门预案的内容。六项部门预案有总局内部的职能分工和工作程序，但更多的是规范地方各级安全生产监督管理部门和企业事故应急处置的内容，尤其对六项部门预案涉及的行业和领域，提出了事故应急处置方案和要点，具有很强的针对性。突发公共事件是相互交叉和关联的，相互之间是可以转换的。化工企业发生火灾爆炸事故，不仅影响企业，而且严重危及附近居民和相关单位的安全，甚至导致环境污染事故。据国家环保总局测算，有75％的污染事故是安全生产事故造成的。我们也算了一下，大概有30%－40％的安全事故是由自然灾害引发的。为此，六项部门预案提出了有关部门支持配合的要求。每年汛期总局都要印发通知，针对汛期安全生产工作提出要求，督促各地、各有关部门和各类生产经营单位开展安全检查，消除事故隐患。安全生产是系统工程，同公共安全、自然环境条件都有密切关系，不应把安全生产和其它类别事故决然分割，更不应该对立起来。对六项部门预案要加强宣传，不但各级安全生产监督管理部门要掌握，中央企业要掌握，而且所有这些行业和领域的企业和涉及的社区都要掌握。我国中小企业的应急管理水平很差，要加强对他们的宣传，指导中小企业提高安全生产应急管理意识和应对事故灾难的能力。六项部门预案现在全部上了网，要通过宣传让所有的人了解相关精神，掌握预案内容，提高危机意识和防灾、救灾能力。如重庆开县2003年"12.23"井喷事故，由于没有事故预案，事故发生后没有及时同地方政府衔接，老百姓又不了解事故的危害性，结果造成大量人员伤亡。今年再次发生同样的事故，有了第一次教训，制定并完善了应急预案，总局和重庆市主要领导、中石油主要领导亲临指导，及时启动了应急预案，实施有力施救，结果一个人没死。这充分说明对预案的宣传非常重要。特别是企业的预案不要关起门来自己搞，而要对外宣传。应急预案应该让公众知道的一定要公开，尤其是化工企业。目前，六项部门预案的宣传力度很不够，我们要通过《安全生产报》等总局报刊、网站和其他媒体广泛宣传。希望各地区、各单位也通过各种方式加强对六项预案以及各级各类安全生产事故应急预案的宣传。

　　（二）要加强对六项部门预案的培训工作。首先要对各级安全监管部门的人员尤其是应急管理和指挥人员进行培训，不仅要掌握六项部门预案的主要内容，而且要掌握制定部门预案方法。应急预案应该一层比一层细，一层比一层更具体。总局的预案是依据国务院总体预案制定的部门预案，比国家总体预案要细要具体。省级要依据总局的预案制定更细更具体的地方部门预案。市一级的预案要比省级的再细再具体。只有这样，才能将所有的问题和漏洞都解决和处理好，使预案更加科学和具有可操作性。其次要对重点生产经营单位的各级管理人员和员工进行培训，使企业各级各类人员学会制定预案，懂得预案内容并认真执行预案。第三是要将六项部门预案培训工作作为一项重点工作来抓，希望大家要不等不靠，结合本地区、本单位实际制定培训计划和内容，创造性地开展预案培训工作。

　　（三）要按照六项部门预案的基本框架和主要精神制定和完善各级各类预案。各级安全生产监督管理部门、其它有关部门和各类生产经营单位按照国务院和总局要求已经制定了相关应急预案，安全生产应急预案体系已经初步形成。目前预案管理存在的主要问题就是预案体系不健全、预案操作性不强、相关预案不衔接。为此，按照六项部门预案，制定和完善各级各类应急预案仍然是当前安全生产应急管理的一项重点工作。六项部门预案对某些企业来讲可能不对应，但基本思路和框架是一样的。在座的中央企业都是大型集团公司，总部在北京，分（子）公司在地方。总公司、分（子）公司和生产企业大部分都不在一地，有的甚至跨地区，如何健全本企业预案体系，重点制定好危险岗位的应急措施，是一项十分重要的工作。我们要将预案管理工作作为一项系统工程来抓，健全预案体系，切实将车间、岗位的预案及措施抓细抓实，真正落实到位。细节不一定决定所有的成败，但对安全生产来说，它确实决定成败。所以，我们要抓细、抓实、抓好。关于这方面的工作，李毅中局长和王显政副局长在今年北戴河会议上都讲了，特别是毅中局长多次强调，总局党组也确定把加强应急管理作为明年的重点工作之一，其中很重要的就是预案管理。大家要以六项部门预案为指导，修改、完善本部门的预案，指导企业编制好预案。

　　（四）要认真做好预案的实施工作。六项部门预案经过近3年的充分讨论修改，积累了很多事故应急处置的经验和教训，是我们多年事故应急处置的结晶。依法行政是社会主义市场经济必须遵循的原则，制定和出台预案就是要规范事故应急处置工作。六项部门预案将总局涉及的重点行业事故处置工作进行了规范，我们就必须按照预案明确的职责和事故处置程序开展工作。过去在事故应急处理上比较乱，很不规范。事故发生后的应急响应和处置工作想到谁就通知谁，有时不该通知的通知了，该通知的又没有通知到，反应不灵，运转效率不高。六项预案发布后我们有章可依了。今后关键是有章必依，照章办事，搞好实施。

　　为适应全国安全生产新形势新情况的要求，建立快速反应、运行有序的信息处置工作机制，进一步规范安全生产监督管理和事故应急救援工作，总局今年出台了《生产安全重特大事故和重大未遂伤亡事故信息处置办法（试行）》。希望大家要结合实际，按照六项部门预案和总局出台的《生产安全重特大事故和重大未遂伤亡事故信息处置办法（试行）》，完善修改自己的预案，使地方安全生产应急预案和企业应急预案更具有可操作性，分级分类制定并实施好。这里强调的贯彻实施，不是让你们照搬六项预案，而是要用六项预案指导自己的工作，逐级实施，抓好预案落实。

　　（五）要结合实际抓好预案演练工作。今年针对化工安全，在国务院领导和应急办的高度重视和大力支持下，我们和国资委共同与江苏省组织了扬子石化预案演练。明年，我们可能针对矿山事故或者海上石油开采组织演练，争取一年搞一次。我们要通过组织不同形式的预案演练，进一步完善修改六项部门预案，提高部门间的指挥协调和应急处置能力。今年铁道部、交通部等部门和大部分省级安全监管机构都结合自身实际组织了演练，效果很好。大家普遍认为，通过演练，发现很多问题，演练一次发现一次，通过演练评估，使预案不断完善。综合性的大型演练涉及范围大，不可能多搞，但各地各单位的演练要经常进行。演练一定要着眼于实战，符合实际，别摆花架子，别搞形式，别走过场。这次会议重点交流了应急预案演练方面的做法和经验，大家反映很好。我们要以六项部门预案发布为契机，通过会议推动预案的实施，以预案制定为基础，以预案演练为保障，推动安全生产应急管理上台阶，真正把预案落到实处。

　　三、高度重视，加强领导，推动整个安全生产应急管理工作向前发展

　　《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《总局关于加强安全生产应急管理工作的意见》，以及毅中局长在全国安全生产应急管理工作会议上的讲话，对目前和今后一个时期的安全生产应急管理工作已经进行了全面部署，提出了明确的目标和要求。同志们要认真研究以上文件和讲话内容，结合学习中央企业应急管理和预案编制工作现场会议精神，进一步搞清工作目标，理清工作思路。2007年是安全生产"落实年"、"攻坚年"，我们要抓住契机，百倍努力，使安全生产应急管理各项工作有新的更大的突破。

　　（一）建立健全安全生产应急管理体制。完善安全生产应急管理体制，加强省、市两级安全生产应急救援指挥中心建设，是加强安全生产应急管理和救援工作的迫切需要。安全生产应急管理和救援机构是开展应急管理和应急救援的主体，完善应急预案体系首先要完善应急组织体系，只有安全生产应急管理和救援的工作机构落到实处，应急管理和救援工作才能真正落到实处。为推进安全生产应急救援体系建设，落实应急管理职责，明年省一级的安全生产应急管理和应急救援指挥机构要成立三分之二以上，市级安全生产应急管理和救援指挥机构要达到一半左右，重点县也要建立。要做到机构、职责、编制、人员、经费五落实。到2007年底，全国安全生产应急管理和救援指挥体系要基本形成。

　　（二）狠抓基地和救援体系建设。《安全生产矿山应急救援装备配置项目建议书》、《国家危险化学品应急救援体系建设项目建议书》和《国家安全生产应急救援指挥中心建设项目建议书》已经总局办公会通过，并上报发改委。下一步主要是协调工作，请有关方面给予支持，保证20个危化基地、26个矿山基地、11个排水基地、12个（矿山、化工各6个）区域性具有综合作战能力的国家重点基地尽早建成，保证各种救援基地能够按照国内一流、世界先进水平尽早建成。我们的原则是依靠现有企业和资源，不铺新摊子，不重复建设，不铺张浪费。希望各省（市、区）各企业除了配合国家建设外，自己也要加强建设。全国安全生产应急救援体系建设成后，将会大大提高我国安全生产事故应急救援的能力。

　　（三）加快安全生产信息体系建设。我们现在的事故调度指挥系统很落后，总局作为全国安全生产应急管理的最高指挥机构，除了视频调度系统外，事故现场什么也看不见。很多事故现场处于通信网络盲区，甚至连电话都打不通，事故应急处置工作根本不适应现代化应急救援工作的需要。公安部、卫生部、交通部、水利部等部门通过应急管理体系建设，都建立了比较完善的应急管理信息平台。如水利部通过信息指挥平台，能够看到全国的主要河流，一旦发现险情，及时进行抢险。交通部通过信息指挥平台，能够很清楚地掌握事故沉船情况。我们必须急起直追，迎头赶上。只有尽快建立安全生产应急救援指挥平台，才能真正做到反应灵敏、运转高效、协调有序、救援有力。

　　（四）加强安全生产应急救援队伍建设。首先是要加强应急管理和应急救援指挥队伍建设。我们现在不但应急管理和应急救援机构很不健全，就是已成立了机构的，编制也不足，人员素质也不高，不能适应当前应急管理和救援指挥工作的需要，明年要下大气力抓这方面的工作。对现有的同志，特别是年轻同志要加强培训教育工作，特别要注重让他们到基层锻炼。通过培训教育和基层工作实践，使他们懂得生产工艺流程，懂得应急管理工作知识和应急救援工作知识，提高工作能力。其次是要特别加强一线救护队应急救援能力建设。救护队是特殊的部队，他们用自己的拼搏精神和最大努力去换取他人的生命安全。因此，我们要特别注重提高他们的能力和战斗力，做到保护自己，救助他人。再次是要尊重广大救护队员的劳动，努力提高他们的待遇。同时，要加强对他们的管理，充分发挥他们的作用。

　　（五）加强应急管理基础工作。目前，应急管理工作的重要任务之一就是打基础。安全生产应急管理和救援工作缺乏基本的基础数据，各种应急救援资源底数不清，开展相关工作难度很大。明年的重点工作之一就是建立各种应急资源数据库，建立事故数据库，建立专家数据库等，为事故应急处置和科学决策提供依据。再就是加强建章立制，加强统计分析的工作。基础不牢，地动山摇。预案也要从基础抓起。要通过狠抓基础工作，提高安全生产应急管理水平。希望大家高度重视，通过强基固本，把工作做深、做细、做实、做好。

　　多年来，特别是近年来，大家为安全生产特别是应急管理做了大量的工作，付出了心血，做出了贡献，在此向同志表示感谢。希望大家再接再厉，继续努力，按照中央和总局党组的要求，朝着更高的目标迈进。通过狠抓落实，奋力攻坚，使整个安全生产应急管理工作迈上一个大的台阶，为全国安全生产形势的进一步稳定好转，为构建社会主义和谐社会作出新的更大的贡献。